Die Beziehungen von Exekutive und Legislative
Entgegen der allgemeinen Erwartung hat sich das Nationalparlament in den ersten Jahren seines Bestehens nicht als weitgehend funktionslose Alibi-Institution erwiesen. Vielmehr sind Unterund Oberhaus eine treibende Kraft im Reformprozess. Sowohl Oppositionsabgeordnete als auch Parlamentarier der vom Militär im Vorfeld der Wahlen 2010 gegründeten USDP (Union Solidarity and Development Party; vgl. Kap. 8.6) nutzen mit einigem Erfolg die parlamentarischen Möglichkeiten, um das Tun und Lassen der Regierung zu kontrollieren (ICG 2013a, S. 1; Holiday 2013, S. 949). So wurden im Früjahr 2014 vom Präsidenten im Rahmen seines Vetorechts vorgeschlagene Gesetzesänderungen gleich in acht Fällen zurückgewiesen (Lwin 2014).
Belastbare Daten zu den parlamentarischen Arbeitsund Entscheidungsmustern fehlen. Die anekdotische Evidenz deutet aber darauf hin, dass parteiübergeifende Abstimmungskoalitionen häufig sind. Das stärkt die Position des Parlaments gegenüber der Regierung und lässt vermuten, dass die für präsidentielle Systeme typische institutionelle Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition kombiniert wird mit der organschaftlichen Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung. Ein einheitliches Abstimmungsverhalten der meist aus den unteren Offiziersrängen rekrutierten und häufig wechselnden Militärs ist hingegen die Ausnahme (Egreteau 2015). Lediglich wenn unmittelbar die Interessen des Militärs betroffen sind oder wenn die Mehrheit der gewählten Abgeordneten der Regierungsposition widerspricht, hat sich die Tatdmadaw-Gruppe offen, aber erfolglos gegen das Parlament gestellt (ICG 2013a)[1].
Diese eher überraschende Entwicklung kontrastiert mit der subalternen Stellung der Legislative in anderen südostasiatischen Autokratien und verweist auf die janusköpfige Wirkung der Einführung formal-demokratischer Institutionen im vorliegenden Fall. Die Existenz gewählter Parlamente, so die These der neueren Autokratieforschung, kann für Autokratien herrschaftserhaltend wirken. Insbesondere Parlamente mit mehreren Parteien können den Kreis derjenigen erweitern, die Zugang zu den Ressourcen des Staats erhalten. Je nachdem wie groß oder klein die Einflussmöglichkeiten des jeweiligen Parlaments bemessen sind, können Mitglieder der Regimelite und der Opposition an das Regime gebunden werden, während sie im Gegenzug verlässlichere Abmachungen mit der Führung treffen können (Gandhi und Przeworski 2007; Gandhi 2008, S. 80; Wright und Escriba-Folch 2012). Aus dieser Perspektive lässt sich konstatieren, dass die meisten im Konflikt mit der Zentralregierung liegenden Volksgruppen mit eigenen ethnischen Parteien im Parlament vertreten sind (Zaw Oo 2014). Im Vorfeld der Wahlen von 2010 waren zahlreiche Unternehmer bereit, sich als Kandidaten der USDP aufstellen zu lassen und in den Grenzgebieten wurden Militärkommandeure und ethnische Unternehmer unter dem Banner der Partei in die Regionalparlamente gewählt (Jones 2014b, S. 159). Meinungsverschiedenheiten über die Frage der Teilnahme an den Wahlen führten 2010 zur Abspaltung der zur Zusammenarbeit mit der Militärführung bereiten National Democratic Force (NDF) von der NLD (Ardeth Maung Thawnghmung 2012, S. 137 f.). Mit den Nachwahlen von 2012 konnte auch die NLD in den parlamentarischen Prozess eingebunden werden, was trotz der inhaltlichen Konflikte zwischen Regime und Opposition eine Mäßigung der politischen Konfrontation zur Folge hatte (Englehart 2012; Zaw Oo 2014).
Allerdings beschränken sich die Auswirkungen der neuen Institutionenstruktur nicht auf die Systemstabilisierung. Wie die einsetzende Emanzipation der USDP-Fraktion verdeutlicht, bietet das Parlament semiloyalen Teilen der Regimekoalition und Oppositionsgruppen eine Plattform, die potenziell herrschaftsgefährdend wirken kann. Zahlreiche Abgeordnete der USDP sind Ex-Militärs oder Unternehmer, deren Zugriff auf Staatsressourcen und politischer Einfluss auf der Zugehörigkeit zum Parlament beruht. Um diese Machtressource zu bewahren, müssen sie mit der Opposition und einer charismatischen Führungspersönlichkeit konkurrieren, die sich als Protagonisten des politischen Wandels positioniert haben. In diesem Umfeld versuchen Parlamentarier der Regierungspartei – ob aus normativen oder strategischen Erwägungen sei dahingestellt – Positionen der Opposition zu besetzen und, wenn politische Gewinne locken, mit der Opposition in Reformfragen zu kooperieren. Das lässt sich am Beispiel der aktuellen parlamentarischen Auseinandersetzung um die Änderung der Verfassung verdeutlichen: So unterstützen die Mitglieder der USDP im bikameralen Verfassungsprüfungsausschuss die Forderung nach einer Revision von Art. 436, wodurch das Militär seine Sperrminorität bei Verfassungsänderungen verlieren würde. Allerdings lehnt die Partei die Aufhebung von Art. 59F ab, was Aung San Suu Kyie die Nominierung als Präsidentschaftskandidatin ermöglichen und die Chancen der Partei schmälern würde, selbst das Präsidentenamt zu besetzen (Poling et al. 2014; DVB 2014).
- [1] Ein Beispiel ist das von USDP und NLD angestrengte Verfahren zur Amtsenthebung der Richter am Verfassungstribunal, das von der Regierung abgelehnt wurde (vgl. Kap. 8.4).
