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8.4 Rechtssystem und Verfassungsgericht

Myanmar hat ein hybrides Rechtssystem, das durch die Koexistenz des auf dem englischen Gewohnheitsund Richterrechts (common law) basierenden formalen und eines informellen Systems von traditionellen Rechtsquellen und Streitschlichtungsmechanismen geprägt ist (Crouch und Lindsey 2014, S. 5 ff.). Das nach 1947 in der „angloindischen Rechtskultur“ verankerte und von gut ausgebildeten Berufsrichtern geführte Gerichtswesen, mit einem unabhängig agierenden Obersten Gericht an der Spitze, überdauerte die Militärherrschaft nicht. Bereits unmittelbar nach der Machtübernahme am 2. März 1962 ließ die Militärjunta alle Richter am Obersten Gericht verhaften. Später wurden Sondergerichte und mit Armeeoffizieren, BSPP-Kadern und linientreuen Beamten besetzte „Volksgerichte“ eingesetzt (Cheesman 2011, S. 822; Nardi 2014, S. 642 f.). Dabei bemühte sich die Militärregierung nicht einmal um die Vortäuschung „formeller Rechtsstaatlichkeit“; staatliches Handeln unterlag keiner formalen, für die Herrschaftsunterworfenen berechenbaren Bindung an geltendes Recht und Gesetz (Cheesman 2009,

S. 598 f.). Nach 1974 existierte auf dem Papier eine sozialistische Rechtsordnung. Die Justiz war im Sinne der marxistisch-leninistischen Rechtstheorie kein Kontrollorgan für staatliches Handeln, sondern Vollstreckungsorgan der Staatsmacht (Nardi 2014, S. 644). Mit der Aufhebung der sozialistischen Verfassung, der Auflösung der Volksgerichte und der (Wieder-)Einführung eines zivilen Gerichtswesen kehrte die Militärjunta nach 1988 pro forma zur alten Rechtsordnung zurück (Crouch und Lindsey 2014, S. 5 ff.; Cheesman 2011, S. 802). Allerdings änderte sich substantiell nichts an der politischen Indienstnahme der Gerichte und der endemischen Ausbreitung von Korruption und Amtsmissbrauch im Justizsystem (Steinberg 2010, S. 130).

Gravierende Defizite der Rechtsstaatlichkeit und ein hohes Niveau staatlicher Korruption spiegeln sich in den einschlägigen Daten der Weltbank und von Transparency International wider (vgl. Abb. 8.2). Die Entwicklung des Rechtsstaats-Indikators der Weltbank, der die wahrgenommene Rechtssicherheit in einer Gesellschaft erfasst, und sich gut zur Messung der formellen Rechtsstaatlichkeit eignet (Thiery et al. 2009), reflektiert den einsetzenden Übergang zum formellen Rechtsstaat. Politische Häftlinge können inzwischen damit rechnen, vor Gericht gestellt zu werden, statt auf unbestimmte Zeit weggesperrt oder gar ermordet zu werden. Sie dürfen aber weiterhin keinen fairen Prozess erwarten. Die gerichtliche Durchsetzung von Ansprüchen ist allgemein schwierig

Abb. 8.2 Korruption und Rechtsstaatlichkeit in Myanmar (1996–2012). Anmerkung: Der Corruption Perception Index misst das Korruptionsniveau in einem Land, wie es in Befragungen wahrgenommen wird, auf einer Skala von 1 bis 10; niedrige Werte zeigen ein hohes Korruptionsniveau an. Der Rechtsstaatsindikator der Weltbank bewegt sich zwischen −2.5 und 2.5; höhere Werte bedeuten mehr Rechtsstaatlichkeit. Quelle: Transparency International (2014); Weltbank (2014)

aufgrund der maroden Infrastruktur der Gerichte lückenhafter und veralteter Gesetze sowie der Korruption in der Justiz (Holiday 2013, S. 95).

Die höchsten Justizorgane sind der Oberste Gerichtshof, das Verfassungstribunal sowie die Obergerichte der 14 Unionssubjekte. Das Oberste Gericht mit Sitz in der Hauptstadt Naypyidaw ist das höchste Gericht in allen zivilrechtlichen, strafrechtlichen, verwaltungsrechtlichen und sonstigen Fällen der allgemeinen Rechtsprechung (Art. 296–296 Verf.). Seine Entscheidungen binden sämtliche Gerichte mit Ausnahme des Verfassungstribunals und der Wehrgerichte. Die sieben bis elf Richter werden vom Staatsoberhaupt mit Zustimmung der Pyidaungsu Hluttaw ernannt. Das Nationalparlament kann nur die Bestätigung verweigern, wenn einem Kandidat nachweislich die Befähigung fehlt. Laut Verfassung müssen die Richter zwischen 50 und 70 Jahre alt sein, vor der Ernennung mehrere Jahre an einem Obergericht oder als hoher Beamter im Justizwesen tätig gewesen sein oder nach Ansicht des Staatspräsidenten als „eminente Juristen“ gelten (Art. 301 Verf.). Sie dürfen keiner politischen Partei angehören oder ein Wahlamt innehaben; ihre Amtszeit endet mit Vollendung des 70. Lebensjahres.

Ein Einfallstor für politische Einflussnahme der Regierung oder des Parlaments auf die Justiz, das aufgrund identischer Verfassungsbestimmungen auch das Verfassungstribunal und die Obergerichte betrifft, ist die Richteranklage wegen Hochverrats, Verletzung einer Bestimmung der Verfassung, „Fehlverhaltens“ oder „ineffizienter Erledigung der gesetzlichen Pflichten“ (Art. 302, 311, 334 Verf.). Klageberechtigt sind der Staatspräsident, das Unterhaus und das Oberhaus sowie, bezüglich der Obergerichte, die Regionalparlamente. Die Entscheidung hierzu erfolgt mit Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Nationalparlaments bzw. des jeweiligen Lokalparlaments. Stellt das Parlament ein Fehlverhalten fest, muss der Präsident den oder die Richter des Amtes für verlustig erklären (Art. 302B, 311H, 334B Verf.).

Die Vorsitzenden Richter der Obergerichte werden vom Staatspräsidenten ernannt, die weiteren bis zu sechs Richter vom Chefminister der jeweiligen Gebietseinheit. Ihre Amtszeit endet mit Vollendung des 65. Lebensjahres, die Berufungsvoraussetzungen entsprechen denen des Obersten Gerichts der Union. Die Ernennungsverfahren, Amtszeiten und Qualifikationserfordernisse an den Distriktgerichten, den Gerichten der Selbstvewaltungseinheiten und den nachgeordneten Gerichten (township courts) sind im Gerichtsorganisationsgesetz geregelt (Nardi 2014, S. 650).

Mit der neuen Verfassung und dem Verfassungsgerichtsgesetz von 2010 wurde erstmals in der Geschichte Myanmars ein selbstständiges Verfassungsgericht eingeführt. Je drei Richter werden vom Staatspräsidenten und den Sprechern des Unterund Oberhauses vorgeschlagen und nach formeller Prüfung durch den Ernennungausschuss des Nationalparlaments für eine Amtszeit von fünf Jahren vom Staatsoberhaupt ernannt (Art. 320–321 Verf.). Die Ernennungskriterien entsprechen denen am Obersten Gericht. Während die Errichtung, Aufgaben und Besetzung des Verfassungstribunals unmittelbar in der Verfassung festgelegt sind, werden die Gerichtsverfassung und das anzuwendende Verfahrensrecht im Verfassungsgerichtsgesetz geregelt (Nardi 2014).

Die Verfahrensarten am Verfassungsgericht lassen sich in vier Kategorien gliedern. Erstens verhandelt das Gericht im Rahmen des abtrakten Normenkontrollvefahrens Anträge auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Unionsgesetzen und Rechtsakten des Staatspräsidenten oder des Nationalparlaments. Antragsberechtigt sind der Staatspräsident, die Parlamentssprecher, die Vorsitzenden des Obersten Gerichts und der nationalen Wahlkommission sowie eine parlamentarische Minderheit von mindestens einem Zehntel der Abgeordneten des Unteroder Oberhaus. Zweitens entscheidet das Gericht bei Kompetenzstreitigkeiten zwischen Staatsorganen der Union und den Regionen oder Staaten. Im Rahmen von Organstreitigkeiten sind auch die Chefminister und Parlamentssprecher der Regionalparlamente antragsberechtigt. Drittens können die genannten Organe und Ämter eine verbindliche Auslegung der Verfassung und von Unionsgesetzen beantragen. Viertens können Gerichte in einem Verfahren die Überprüfung von Normen auf ihre Verfassungsmäßigkeit beim Verfassungstribunal beantragen, woraus die Möglichkeit der konkreten Normenkontrolle resultiert (Art. 323 Verf.). Eine Verfassungsbeschwerde einzelner Bürger gibt es jedoch nicht. Entscheidungen des Tribunals sind unanfechtbar und für sämtliche Staatsorgane bindend.

Wie Dominic Nardi (2014) in seiner Analyse der burmesischen Verfassungsgerichtsbarkeit seit deren Tätigkeitsaufnahme im März 2011 aufzeigt, hat das Tribunal politische Eigenständigkeit gegenüber der Regierung bewiesen, indem es mehrfach rechtswidrige Akte des Präsidenten aufhob. Seine Funktion als ein vom Militär eingesetzter Garant der nicht auf demokratisch legitime Weise zustande gekommenen Verfassung gegenüber dem zum Großteil gewählten Parlament konnte es hingegen nicht erfüllen. Besonders bedeutsam war in dieser Hinsicht ein Verfahren im Frühjahr 2012, in dem die Regierung die Verfassungsrichter darüber hatte befinden lassen, ob Parlamentsausschüsse bei allen Sitzungen die Anwesenheit der Minister verlangen können. Die Richter akzeptierten in ihrer Entscheidung den Standpunkt der Regierung, wonach ihnen dieses Recht nicht zustehe (Nardi 2014). Daraufhin machten Abgeordnete in Unterund Oberhaus geltend, dass sich die seinerzeit von der Militärjunta ernannten Richter aufgrund dieser

„nicht korrekten“ Entscheidung der Verletzung der Verfassung schuldig gemacht hätten und forderten ihre Amtsenthebung. Dies wurde von allen politischen Parteien unterstützt. Nachdem im Unterhaus mehr als zwei Drittel der Abgeordneten für die Einleitung von Amtsenthebungsverfahren gegen alle neun Richter stimmten, erklärten diese am 6. September 2012 kollektiv ihren Rücktritt (ICG 2012, S. 9 ff.). Durch den erzwungenen Rücktritt des gesamten Gerichts wurde ignoriert, dass Entscheidungen des Tribunals für alle Verfassungsorgane der Union verbindlich sind. Darüber hinaus hat das Parlament inzwischen das Verfassungsgerichtsgesetz abgeändert. Demnach sind die Richter nun dem Präsidenten und den Sprechern von Unterhausund Oberhaus berichtspflichtig. Darüber hinaus hat sich das Parlament das Recht zur Auswahl des Vorsitzenden Richters übertragen (Nardi 2014, S. 670).

 
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