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8.7 Staat und Verwaltung

Myanmar ist ein zentralistischer Einheitsstaat. Laut Abschn. 2 der Verfassung besteht die Union aus je sieben Regionen (bis 2010: Divisionen) und Staaten sowie der Hauptstadt Naypyitaw als einem regierungsunmittelbaren Territorium. Die Regionen haben eine mehrheitlich birmanische Bevölkerung, die Staaten umfassen die Hauptsiedlungsgebiete ethnischer Minderheiten. Unterhalb dieser Verwaltungsebene liegen sechs Selbstverwaltungseinheiten, die zum Shan-Staat gehören, nicht aber der Jurisdiktion der Provinzregion unterstehen, sowie 67 Distrikte, die in 325 Gemeinden (townships) organisiert sind. Letztere bestehen aus Dorfverbänden (village tracts) und Dörfern bzw. Stadtteilen (vgl. Abb. 8.3).

Hinsichtlich der Bevölkerungsgröße, Entwicklungsniveaus und Belastung durch innerstaatliche Konflikte sind die Unterschiede zwischen den Regionen und ethnischen Staaten beträchtlich (vgl. Tab. 8.2). Die meisten Minderheitsgebiete sind trotz ihres Ressourcenreichtums von massiver Armut und sozioökonomischer Unterentwicklung geprägt. Vielerorts haben sich Kriegsund Schattenökonomien entwickelt, welche die Beilegung von Konflikten und eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung behindern (Smith 2008).

Seit dem Inkrafttreten der neuen Verfassung verfügen die Regionen und ethnischen Staaten über gewählte Parlamente und eigene Exekutiven. Das ist ein wichtiges Zugeständnis an das Streben der ethnischen Minderheiten nach mehr politischer Mitsprache.

316 8 Myanmar

Tab. 8.2 Regionale Disparitäten in Myanmara

Bevölkerungszahl (2010)b

Konfliktbelastung (2000–2009)c

% der Bevölkerung in Armut (1997)d

Regionen

Ayeyawdy (Irawadi)

6,3

8,0

22,7

Bago

4,8

10,0

24,7

Magway

4,1

10,0

37,9

Mandalay

5,8

22,2

Sagaing

5,1

12,33

24,9

Taninthayi

1,4

12,33

8,1

Yangon

5,9

9,75

16,7

Staaten

Chin

0,5

8,0

42,1

Kachin

1,4

10,0

10,1

Kayah

0,3

10,5

35,4

Kayin

1,4

12,18

12,7

Mon

2,1

12,0

19,9

Rakhaing

3,2

12,25

22

Shan

4,5

11,03

12

Quelle: Shein und Myunt (2001); Nixon et al. (2013, S. 10); Trinn (2014)

a Ohne Unionsterritorium Naypyidaw.

bIn Millionen Personen.

cDurchschnittliche Regionalmonatsintensitäten 2000–2009. Die Regionalmonatsintensität ist die Summe aus fünf Indikatoren (Art der Bewaffnung und des Waffeneinsatzes, Zahl der beteiligten Personen, Todesopfer und Flüchtlinge sowie Ausmaß der Zerstörung, jeweils bewertet auf einer dreistufigen Skala) je Verwaltungseinheit, Kalendermonat und innerstaatlichem Gewaltkonflikt. Höhere Werte zeigen eine höhere Belastung durch Gewaltkonflikte.

d Unterhalb der nationalen Armutsgrenze, Angaben des nationalen Statistikamts und der Weltbank, basierend auf Haushaltseinkommens-Survey.

Eine weitergehende politische, administrative oder fiskalische Dezentralisierung steht jedoch aus (Nixon et al. 2013, S. 53). So sind die subnationalen Regierungen alleine dem Staatspräsidenten verantwortlich, der auch die Ernennung der Chefminister und, auf deren Vorschlag, der Minister verantwortet. Die Regelungskompetenzen der lokalen Parlamente sind eng begrenzt. Wichtige Politikbereiche wie Bildung, Gesundheit, Energiewirtschaft, Bergbau und Forstwirtschaft sind ausschließlich Sache des Zentralstaats (Nixon et al. 2013, S. 13). Die fiskalische Basis der Gebietskörperschaften ist gleichfalls schwach. Anhang 5 der Verfassung beschränkt die Steuerkompetenzen der Regionen und Staaten auf kaum einnahmewirksame Bereiche. Einkommen aus der Ölund Gasförderung, dem Abbau von Edelsteinen und Erzen, dem Handeln mit Edelhölzern sowie Einnahmen aus der Unternehmens-, Einkommens-, Erbschaftsund Umsatzsteuer fallen hingegen in die Zuständigkeit der Union. Die unzureichenden Möglichkeiten zur Generierung eigener Einnahmen gehen einher mit einem völlig ungenügenden System des Finanztransfers. Insgesamt werden weniger als fünf Prozent der Staatsausgaben von der subnationalen Ebene verausgabt (Nixon et al. 2013, S. viii).

Besonders deutlich zeigt sich der zentralistische Charakter des Staates in der Verwaltungskonzentration: Weder besitzen die regionalen Ministerien eigene Durchführungsstrukturen, noch wurden Aufgaben zur selbstverantwortlichen Wahrnehmung auf die subnationale Ebene verlagert. Über das Innenministerium und das Ministerium für Grenzund Sicherheitsangelegenheiten, das die Polizei und die Einwanderungsbehörden kontrolliert, kann das Militär die Bürokratie bis auf die unterste Verwaltungsebene überwachen und mit deputierten Militärs besetzen (Nixon et al. 2013, S. 19).

Die starke Zentralisierung kontrastiert mit der geringen extraktiven, administrativen und infrastrukturellen Kapazität des Staates. Ein Indikator für die mangelnde extraktive Kapazität des Staates ist die Steuerquote von 3 % am BIP (2010), welche die niedrigste in Asien ist (ADB 2012, S. 20). Fehlende Rechenschaftspflichten, ein geringer Organisationsgrad der Verwaltung, das Fehlen eines auf Qualifikation basierenden Rekrutierungsoder Beförderungssystems sowie die ungenügende Besoldung der Beamten haben eine geringe administrative Kapazität der Bürokatie zur Folge. Zusammen mit der fehlenden Kontrolle über Teile des Staatsgebiets und die dort lebende Bevölkerung (infrastrukturelle Kapazität) resultiert hieraus eine insgesamt fragile Staatlichkeit (Carment et al. 2010; Croissant 2011). Lediglich die Fähigkeit zum Einsatz physischer Zwangsmittel (coercive capacity) ist im regionalen Vergleich recht stark, wie die offiziellen Militärausgaben (2012: 4,18 % des BIP) und die Truppenstärke von Militär und paramilitärischen Verbänden (513.000 Mann) andeuten (IISS 2014). Tatsächlich wird ein Großteil der ökonomischen Ressourcen des Landes vom Militär beansprucht, sodass für die Finanzierung der zivilen Bürokratie und deren Leistungserbringung nicht viel übrig bleibt. Hinzu kommt die aus herrschaftsstrategischen Gründen nach 1988 betriebene Schwächung ziviler Staatsstrukturen. So wurden etliche tausend Beamte, die in Verdacht standen, die Demokratiebewegung zu unterstützen, entlassen und von aktiven Militärs geleitete regionale und lokale Räte zur Wiederherstellung von Recht und Ordnung (LORCs, seit 1997: Räte für Frieden und Entwicklung, PDCs) mit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben beauftragt (Tin Maung Than 2001, S. 221). Die politische Öffnung und der

„bewaffnete Friede“ mit vielen Rebellengruppen haben nicht-militärische Institutionen und den staatlichen Zugang zu bislang umkämpften Gebieten gestärkt. Eine durchgreifende Staatsund Verwaltungsreform steht jedoch aus und würde mit den Interessen lokaler Militärkommandeure und regionaler Warlords kollidieren.

 
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