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8.8 Zivil-militärische Beziehungen

Den historischen Kern der Tatmadaw bildet die Burmesische Unabhängigkeitsarmee (BIA). Da kaum Birmanen in der britischen Kolonialarmee dienten und die Truppenkontingente der Minderheiten kurz nach Erlangung der Unabhängigkeit der Zentralregierung den Rücken kehrten, bestand die erste Offiziersgeneration vorrangig aus Kämpfern, die ihr militärisches Training in der japanischen Armee erhalten hatten und politisch durch den Kampf um die nationale Unabhängigkeit und gegen ethnische Aufstandsbewegungen geprägt waren (Hewison und Prager Nyein 2010, S. 25). Bereits in den 1950er Jahren übernahm das Militär die zentrale Ordnungsfunktion im Inneren und entwickelte sich zu einer politisch machtvollen Institution. Die Machtübernahme der Tatmadaw im März 1962 lässt sich mit Samuel Finer (1962) als Zusammenspiel von „Motiv“ und

„Gelegenheit“ begreifen. Während die Disposition des Militärs zur Machtübernahme maßgeblich aus dem Selbstverständnis der Tatmadaw als Bewahrer und Retter der jungen Nation resultierte, rührte die Opportunität zur Machtübernahme aus der mangelnden Integrationsleistung der politischen Institutionen sowie der Durchsetzungsschwäche der zivilen Regierung einerseits und der institutionellen Kohärenz und Handlungsstärke der Streitkräfte andererseits.

Seither dominieren Militärs das politische System. Dabei wechselten sich Phasen der direkten (1962–1974, 1988–2010) und indirekten Militärherrschaft (1974–1988, seit 2011) ab (vgl. Info-Box 8.1), ohne dass die Tatmadaw den politischen Führungsanspruch aufgegeben hätte. Diese lange Periode der Militärherrschaft kontrastiert mit dem Befund der vergleichenden Autokratienforschung, dass Militärregime eine der kurzlebigsten Diktaturformen sind (Croissant 2013).

Info-Box 8.1: Militärregime

Militärregime ist die Sammelbezeichnung für autoritäre Regime, in denen „das Militär und nur das Militär darüber entscheidet, welche Ziele es verfolgt, welche sozialen Kräfte es als Komplizen einbindet, wie die Macht im System verteilt wird und wie die Institutionen politischer Autorität zwischen der Regierung und den Streitkräften beschaffen sein sollen“ (Arceneaux 2001, S. 8 f.). Militärregime unterscheiden sich in ihrer Institutionalisierung und der Breite ihrer Machtbasis im Militär. Zudem durchlaufen sie häufig verschiedene Entwicklungsstadien (Geddes 1999; Croissant 2013). Den einflussreichsten Versuch der Typologisierung verschiedener Formen militärischer Herrschaft hat Samuel E. Finer (1962) vorgelegt. Er unterscheidet fünf Formen der direkten, indirekten und dualen Militärherrschaft. Die zwei Varianten der direkten Militärherrschaft sind das offene Militärregime mit Junta (spanisch: Ratsversammlung, Regierung) und das „quasi-zivile“ Militärregime. Hier herrscht das Militär hinter einer zivilen Fassade. Offiziere, die ihre Uniform abgelegt haben und sich mit zivilen Titeln schmücken, dominieren den Zugang zu herrschaftssensiblen Ämtern und Positionen und kontrollieren die zivilen Institutionen. Im dualen Militärregime ist der politische Entscheidungsprozess in den Händen eines aktiven oder ehemaligen Militärs konzentriert. Militärs stellen einen erheblichen Teil der Führungseliten in Staat und Politik, unter Umständen auch in der Wirtschaft. Kollektive Formen der Herrschaftsbeteiligung des Militärs sind jedoch, sofern sie existieren, marginalisiert. Zivile Institutionen wie Parlamente oder politische Parteien dienen als Gegenmacht zum Einfluss des Militärs. Die „begrenzte“ und die „umfassende“ Form der indirekten Militärherrschaft unterscheidet sich in Dauer und Ausmaß der Eingriffe des Militärs in die Politik. In beiden Fällen kontrollieren die Streitkräfte den Herrschaftszugang und den politischen Entscheidungsprozess vornehmlich indirekt über Veto, Erpressung, Drohungen, oder die Inanspruchnahme reservierter Politikdomänen.

Drei Faktoren sind relevant um zu erklären, wie es der Tatmadaw gelungen ist, die strukturellen Stabilitätsnachteile von Militärregimen erfolgreich zu minimieren. Erstens ist die Form der Machtergreifung zu nennen. Das Militärregime in Myanmar war das Ergebnis eines „korporativen Coups“ (Brooker 2009). Sowohl der Putsch von 1962 als auch die Einsetzung einer Militärregierung 1988 wurden von der gesamten Militärführung unterstützt und mündeten in Regierungen unter Beteiligung sämtlicher Teilstreitkräfte und ihrer Führungseliten. In den anschließenden „hierarchischen Militärregimen“ (Linz und Stepan 1996) konnten Machtteilungsarrangements zwischen militärischen Teileliten institutionalisiert werden, die garantierten, dass keine einzelne Faktion die Machtbasis der Militärregierung im Militär als Institution untergraben konnte (Croissant und Kamerling 2014). Hierdurch erwies sich das Militärregime als relativ robust gegenüber der Gefahr, selbst einem Staatsstreich zum Opfer zu fallen.

Zweitens gelang es dem Militärregime nach 1962, sich ein Legitimitätspolster zu schaffen, in dem politische Massenorganisationen wie die BSPP geschaffen und die Führungsrolle des Militärs auf dem „burmesischen Weg des Sozialismus“ und bei der Verteidigung des Nationalstaats gegen separatistische Bestrebungen der Minderheiten in der Peripherie betont wurden. Offensichtlich war die „ideologische Loyalitätsreserve“ (Gerschewski et al. 2013) des Militärs in den späten 1980er Jahren weitgehend erschöpft. Darauf reagierte die Militärregierung nach 1988 mit der Rekalibrierung der eigenen Legitimationsstrategie: Der sozialistische Umgestaltungsanspruch wurde aufgegeben, stattdessen betonte der SLORC von Beginn an, dass die Phase der direkten Militärherrschaft zeitlich befristet sei und unter der Führung des Militärs letztlich in eine „disziplinierte Demokratie“ münden würde (Taylor 2005, S. 21). Zudem wurden neue militärische und politische Institutionen geschaffen, welche die Kontrolle der Gesellschaft sicherstellten.

Drittens waren die verschiedenen Militärregierungen nach 1962 im Großen und Ganzen recht erfolgreich darin, die Spannung zwischen Machtund Institutioneninteresse des Militärs zu entschärfen, auf die Barbara Geddes (1999) in ihren Untersuchungen zur charakteristischen Instabilität von Militärregimen aufmerksam macht. Der Schlüssel zum Verständnis des Stabilitätsproblems von Militärregimen ist nach Geddes die Einsicht, dass ein Militär mit intakter Befehlskette und institutioneller Autonomie das Überleben und die Einheit der Institution über den Regimeerhalt stellt. Machtübernahme und Machtausübung fördern jedoch das Entstehen von Machtrivalitäten innerhalb der Militärelite. Daher „tragen Militärregime die Saat ihrer eigenen Zerstörung bereits in sich“ (Geddes 1999, S. 131). Zwar lassen sich auch innerhalb der Tatmadaw immer wieder latente Konflikte zwischen einzelnen Machtgruppen erkennen. Diese konnten aber entschärft werden, bevor sie für den Zusammenhalt des Militärs und das Regime bedrohlich wurden (Hewison und Prager Nyein 2010, S. 26).

Besonders gut lässt sich das für die Phase nach der Einsetzung der Militärregierung im September 1988 zeigen. Unmittelbar nach Machtübernahme durch den SLORC wurde eine neue politische Machtstruktur installiert, die das gesamte politische System direkter militärischer Kontrolle unterstellte. Danach bildete der SLORC (seit 1997: SPDC) das oberste politische Entscheidungsorgan, dessen Vorsitzender (1992–2011: General Than Shwe) zugleich Oberbefehlshaber der Streitkräfte und Staatsoberhaupt war. Der Junta gehörten nach unterschiedlichen Angaben 19 bis 21 Personen an, darunter die Befehlshaber von Heer, Marine und Luftwaffe, der Leiter des militärischen Nachrichtendienstes (Directorate of Defence Services Intelligence, DDSI) und die meisten Chefs der zwölf Regionalkommandos (Selth 2002, S. 51, 59; Win Min 2008, S. 1024; Steinberg 2010, S. 82). Für die Führung der Regierungsgeschäfte war das Kabinett verantwortlich, dem ein Premierminister vorstand. Sämtliche Kabinettsposten, mit Ausnahme des Gesundheitsund Erziehungsministeriums, wurden mit Militärs besetzt (Taylor 2009, S. 394). Darüber hinaus wurde die Polizei militärisch reorganisiert und direkter Kontrolle der Tatmadaw unterstellt (Tin Maung Than 2001, S. 225). Zugleich wurde das DDSI zum wichtigsten Kontrollinstrument gegenüber der Opposition ausgebaut. Schließlich wurde die Armee rasch vergrößert und modernisiert sowie Stützpunkte und Einheiten strategisch im Land verteilt (Maung Aung Myoe 2007). Daneben bemühte sich die Militärregierung, wie beschrieben, um die Kooptation der verschiedenen Aufstandsbewegungen. Zudem wurde die Kontrolle des Militärs über die Wirtschaft gestärkt (Bünte 2008, S. 3 f.). Die militäreigenen Unternehmen Union of Myanmar Economic Holding Ltd. (UMEH) und Myanmar Economic Corporation (MEC) monopolisieren die lukrativsten Wirtschaftszweige. Aber auch Abteilungen der Militärverwaltung, einzelne Truppeneinheiten sowie Militärführer auf allen Ebenen verfolgen eigene Wirtschaftsinteressen (Maung Aung Myoe 2007; Hewison und Prager Nyein 2010, S. 27; Jones 2014b, S. 149). Schließlich versuchte die Militärregierung nach dem Wahldebakel von 1990, die Anbindung der Bevölkerung an das Regime zu verbessern. Hierzu wurde mit der Union Solidarity and Development Association (USDA) eine Massenorganisation aufgestellt, die eine wichtige Rolle bei der politischen Indoktrination der Bevölkerung, der Aufstellung paramilitärischer Verbände sowie der Repression gegen Regimekritiker übernahm (Kyaw Yin Hlaing 2004, S. 406; Taylor 2006; S. 448; vgl. Kap. 8.9). Zudem startete die Militärregierung zahlreiche Propagandaaktivitäten, um das Militär in der öffentlichen Wahrnehmung als einzige verlässliche und funktionsfähige nationale Institution zu verankern (Tin Maung Than 2001, S. 245; Steinberg 2007, S. 126).

Folgt man den, meist schwer zu überprüfenden, Berichten über das Innenleben des Tatmadaw, so durchzieht eine Reihe von Konflikten die nach außen monolithisch erscheinende Tatmadaw. Neben Rivalitäten zwischen den Teilstreitkräften sowie zwischen den Abgängern unterschiedlicher Offiziersschulen und -abschlussklassen, hätten insbesondere Gegensätze zwischen Angehörigen verschiedener militärischer Interessengruppen der Regimeführung gefährlich werden können. Dies betraf in den ersten Jahren nach dem Putsch vor allem das Kräftemessen zwischen Offizieren aus dem Patronagenetzwerk Ne Wins und Militärs, deren Aufstieg vorrangig von ihren professionellen Leistungen abhing. Hinzu kamen später Gegensätze zwischen jüngeren Kommandanten, die in den Regionen und auf der lokalen Ebene im Einsatz waren, und der älteren Generation von Stabsoffizieren, die politisch einflussreiche und vergleichsweise komfortable Positionen besetzten. Seit den späten 1990er Jahren war es dann vor allem die sich schnell öffnende Einkommensschere im Militär, die zu Spannungen führte (Callahan 2003, 2007).

Verschiedene Gegenmaßnahmen ermöglichten es der Junta jedoch die Kohäsion der Tatmadaw zu bewahren. Hierzu gehörten die Personalrotation und strategische Besetzung von wichtigen Positionen mit loyalen Unterstützern der Junta sowie die Kooptation potentieller Gegeneliten im Militär (Croissant und Kühn 2011, S. 147). Die Autorität des Oberkommandos gegenüber den Regionalkommandeuren wurde gestärkt, das Verteidigungsministerium aufgewertet und Kampfeinheiten der Kontrolle des Büros für Sondereinsätze (Bureau for Special Operations) unterstellt (Callahan 2003, S. 211). Zudem stützte sich die Junta zur Überwachung von Einheiten bis 2004 auf den DDSI und die ihm unterstellten Militärgeheimdienste (Fink 2009, S. 168 f.). Konflikte zwischen Geheimdienstoffizieren und anderen Offiziersgruppen konnten durch die Entmachtung des damaligen Geheimdienstchefs, Khin Nyunt, und die Schaffung eines Sicherheitsdienstes für Militärangelegenheiten zur Kontrolle des DDSI entschärft werden (Win Min 2008, S. 1028 ff.). Durch ideologische Schulung sollte der Korpsgeist unter Offizieren und Mannschaften gestärkt werden (Fink 2009, S. 153 ff.). Damit einher ging ein umfangreiches System materieller Vorrechte für Militärs, deren Familien und Veteranen, darunter eigene Wohlfahrts-, Gesundheitsund Bildungseinrichtungen sowie eine privilegierte Versorgung mit Nahrungsmitteln und knappen Waren. Insgesamt kamen ca. zwei Millionen Personen (ca. 4 % der Bevölkerung) in den Genuss dieser und anderer Vorzüge (Steinberg 2010, S. 101).

Angesichts der vielen materiellen Vorteile, die das Militär aus seinen politischen Vorrechten zieht, der starken Durchgriffsrechte der Militärführung innerhalb der Streitkräfte und der Tatsache, dass die Tatmadaw die mit Abstand am besten durchorganisierte Institution des Landes ist, ist in absehbarer Zeit kein tiefgreifender Wandel der zivilmilitärischen Beziehungen in Richtung des demokratischen Ideals der zivilen Kontrolle zu erwarten. Deutlich wahrscheinlicher ist, dass die Streitkräfte auch in Zukunft eine politische Schlüsselstellung beanspruchen werden, unabhängig davon, welche Partei den Präsidenten und die Mehrheit im Nationalparlament stellt.

 
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