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2.2.2. Kommunikationsnotwendigkeit im Kontext des Effizienzgebots

Eine integrationsfreundliche Auslegung und die Orientierung am effet utile prägen die Rechtsprechung des EuGH. Ausgehend vom Grundsatz der loyalen Zusammenar-

beit nach Art. 4 Abs. 3 EUV werden Vertragserfüllungspflichten der Mitgliedstaaten formuliert und die gegenseitige Loyalitätspflicht von Union und Mitgliedstaaten begründet.

Nach Art. 4 Abs. 3 EUV (ex-Art. 10 EGV) ist der nationale Gesetzgeber verpflichtet, im innerstaatlichen Recht die Konsequenzen seiner Zugehörigkeit zur Gemeinschaft zu ziehen. Folglich stehen die Mitgliedstaaten in der Pflicht alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, die durch den Vertrag und die Rechtsakte der Union von ihnen gefordert werden. So müssen Bestimmungen einer Richtlinie so konkret, bestimmt und klar umgesetzt werden, dass sie die Adressaten der Richtlinie in die Lage versetzen, von den in der Richtlinie begründeten Rechten Kenntnis zu erlangen.

Darüber hinaus werden die Mitgliedstaaten in die Pflicht genommen, die Union generell bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen. Gegenüber Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV bedeutet dies eine gesteigerte Verpflichtung, da die geforderte Unterstützungsleistung, die aus den Verträgen oder dem Sekundärrecht resultierenden bindenden Ausführungspflichten übersteigt. Gleichwohl beinhaltet die Unterstützungspflicht auch eine Unterlassungspflicht. Entsprechend dieser ist jede Gefährdung der Zielverwirklichung des Vertrags und jede Beeinträchtigung der Tragweite einer unionsrechtlichen Regelung zu unterlassen. Infolgedessen dürfen keine Maßnahmen ergriffen oder aufrechterhalten werden, die die praktische Wirksamkeit des Vertrags beeinträchtigen könnten. Auch bei der Umsetzung von EU-Richtlinien sind auf ergänzende, nicht vom Umsetzungsspielraum der Richtlinie gedeckte Abweichungen zu verzichten.

Die Loyalitätspflicht belässt den Mitgliedstaaten grundsätzlich einen Ermessensspielraum bezüglich der Art und Weise der Pflichterfüllung. Im Einzelfall ist jedoch eine Einschränkung dieses Ermessensspielraums „auf Null“ möglich.

Der Vollzug des Unionsrechts fällt aufgrund der allgemeinen Kompetenzverteilung grundsätzlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Art. 4 Abs. 3 EUV verpflichtet die Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Anwendung des Unionsrechts. Dies beinhaltet einerseits die gesetzgeberische Umsetzung von Richtlinien bzw. Ergänzung von Verordnungen, anderseits den exekutiven Verwaltungsvollzug und die gerichtliche Kontrolle. Dies gilt auch für die Bundesländer. Es wird zwar die Auffassung vertreten, dass die Länder lediglich dem Bund aufgrund des Gebots der Bundestreue verfassungsrechtlich verpflichtet seien, die Richtlinien zu befolgen, die sich an den Mitgliedstaat richten und in die verfassungsrechtlich den Ländern zugeschriebenen Zuständigkeiten eingreifen. Allerdings werden bei Normen, die sich nach der innerstaatlichen Zuständigkeitsverteilung an die Länder und ihre Organe wenden, auch diese verpflichtet entsprechend tätig zu werden. Die Erfüllung dieser Verpflichtung umfasst insgesamt alle Träger öffentlicher Gewalt in einem Mitgliedstaat, sowohl horizontal als auch vertikal. Dies schließt die Legislative bei der Umsetzung der Richtlinie ebenso ein wie die Exekutive beim Vollzug und die Judikative bei der Sicherung des Unionsrechts.

Der effet utile oder die praktische Wirksamkeit einer Vorschrift geht über ihren Zweck hinaus. Denn sie stellt darauf ab, dass das Ziel, welches die Norm gemäß ihrem Zweck erfüllen soll, auch tatsächlich erreicht wird. Dementsprechend geht die herrschende Meinung davon aus, dass die Auslegung nach dem effet utile einen Unterfall der teleologischen Methode darstellt.

Zunächst wird daher auf das Ziel bzw. den Geist der EU-DLR und anschließend auf die ratio legis des Vertrages abgestellt.

Die Zielsetzungen der EU-DLR wurden bereits im Punkt 2.2.1.1. dargestellt. Demnach ist die primäre Zielsetzung der EU-DLR, die bestehenden bürokratischen Hemmnisse im Dienstleistungsverkehr, insbesondere schwerfällige Verwaltungsverfahren, mangelnde Rechtssicherheit und den ungenügenden Informationszugang, zu beseitigen. Dabei ist die EU-DLR im Kontext der Primärrechtsvorschriften, insbesondere der Binnenmarktfreiheiten, auszulegen. So dient die EU-DLR dem Ziel der Verwirklichung des Binnenmarkts, insbesondere des Binnenmarkts für Dienstleistungen.

Das angestrebte Ziel der Verwirklichung der Dienstleistungsbinnenmarkts und der Ausschöpfung seines vollen Potenzials zur Generierung von Wirtschaftswachstum und Beschäftigung durch eine Steigerung der Dienstleistungsmobilität kann nur durch einen Abbau der bürokratischen Hemmnisse erreicht werden. Eine Vereinfachung und Beschleunigung der Verfahren für die Dienstleister soll durch die Einrichtung des EA und die elektronische Verfahrensabwicklung gewährleistet werden. Bisher wird das Angebot des EA allerdings nur geringfügig in Anspruch genommen, so dass der eigentliche Zweck der Erleichterung der Verfahren aus Sicht der Dienstleister nicht erreicht wurde, da diese weiterhin auf die bestehenden Verwaltungsstrukturen zurückgreifen. Das große Manko ist dabei der geringe Bekanntheitsgrad des EA. Das Effektivitätsgebot stellt Anforderungen an die Umsetzung von Richtlinien. So sind die Richtlinien durch eine verbindliche Norm mit Außenwirkung umzusetzen und eine bloße richtlinienkonforme Praxis somit ausgeschlossen. Auch besteht ein Gebot der Publizität, die es den Betroffenen möglich machen soll, von ihren Rechten und Pflichten Kenntnis zu erlangen.

Da die Hauptadressaten der EU-DLR die Dienstleister aus dem EU-Ausland sind, sind Informationen auch bezüglich der Existenz der EA europaweit notwendig. Dies umso mehr, da die EU-DLR den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum bezüglich der Anzahl und der Angebotsausgestaltung des EA gelassen hat und somit eine einheitliche und kohärente Umsetzung aus Sicht der Dienstleister aufgrund der ver-schiedenen Trägermodelle erschwert wird. Die Anforderung an die Einfachheit für den Dienstleister ergibt sich indes aus dem Primat der Kundenorientierung, der der EU-DLR immanent ist. Die Zielerreichung der Richtlinie wird hingegen beeinträchtigt, wenn es den Dienstleistern erschwert wird, von ihren Rechten und Möglichkeiten Kenntnis zu erlangen. Dies beinhaltet auch das Wissen um die Existenz des EA und seines Angebots. Eine Bekanntmachung ist besonders wichtig, da die EU-DLR vorrangig ausländische Dienstleistungserbringer begünstigt, die die national unterschiedlichen Bestimmungen nicht kennen und somit einen erhöhten Bedarf an Information und Aufklärung haben. Daher reicht eine passive Kommunikation durch Veröffentlichung der entsprechenden Gesetzesnormen nicht aus. Der EA muss auch aktiv bei potenziellen Nutzern bekannt gemacht werden. Auch der Hinweis, dass in jedem Mitgliedstaat die EU-DLR umgesetzt wurde und somit jeder Mitgliedstaat für die Bekanntmachung in seinem Land zuständig ist, genügt nicht. Denn für den Begünstigten muss sich das Auffinden des EA einfach gestalten. Dies gebietet auch die Anforderung, den EA aus der Ferne zugänglich zu machen. Der bereits mit dem Auffinden der zuständigen Stelle im deutschen „Behördendschungel“ verbundene Aufwand wirkt sich möglicherweise derart behindernd aus, dass grenzüberschreitende Aufträge nicht angenommen werden und die Zielerreichung der EU-DLR, die Erhöhung der grenzüberschreitenden Dienstleistungstätigkeit, verfehlt wird. Daher sollte mit dem EA eine einheitliche Anlaufstelle geschaffen werden, die den Zugang für die Dienstleister erleichtert und den bürokratischen Aufwand verringert. Zwar bleibt es den Dienstleistern selbst überlassen, ob sie das Angebot des EA in Anspruch nehmen oder sich weiterhin an die zuständige Behörde direkt wenden, dies erfordert jedoch, dass der Dienstleister seine Wahlmöglichkeit auch kennt. Die Mitgliedstaaten haben somit Sorge zu tragen, dass die Dienstleister über ihre Rechte informiert werden und somit den erleichterten Informationszugang sowie die für sie erwachsenden Vorteile durch die Inanspruchnahme des EA als Behördenlotse und Verfahrensmanager nutzen können.

Um der EU-DLR zur praktischen Wirkung zu verhelfen, bedarf es faktisch einer Bekanntmachung des EA. Wie oben dargestellt, sind die Mitgliedstaaten angehalten, die Union bei der Verwirklichung ihrer Ziele zu unterstützen und eine Behinderung derselben zu unterlassen. Auch das Unterlassen einer Bekanntmachung ist somit unzulässig.

Die Verfahrensvereinfachung sollte vor allem durch eine verbesserte Servicequalität, eine vereinfachte Kontaktherstellung zur Verwaltung, eine optimierte Verfahrensabwicklung sowie eine Reduktion der Anlaufstellen und einen erweiterten Informationszugang erreicht werden. Das zentrale Ziel für die Verwaltung ist somit, die Dienstleistungsqualität und insbesondere die Kommunikation zwischen Verwaltung und Dienstleister zu verbessern. Weitere Faktoren, die auf eine starke Kundenorientierung schließen lassen, sind zum einen die Bewertung der Einheitlichkeit des EA subjektiv aus Sicht der Dienstleister, die Verpflichtung der Mitgliedstaaten durch die Regelungen des Art. 5 Abs. 1 EU-DLR im Zuge der Verfahrensvereinfachung die Verfahren und Formalitäten aus der Perspektive der Dienstleister zu prüfen, und zum anderen die Erweiterung der Zugangsmöglichkeiten auf elektronischem Wege. All dies spricht für ein Primat der Kundenorientierung und dafür, dass dem Dienstleister nicht nur durch die Umsetzung der EU-DLR Informationskanäle und Anlaufstellen zur Verfügung gestellt werden, sondern dieser auch explizit seine Möglichkeiten im vereinfachten Dienstleistungsverkehr aufgezeigt bekommt.

Der effet utile schafft eine faktische Kommunikationsnotwendigkeit, da die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, alle erforderlichen Maßnahmen zur Zielerreichung der EUDLR zu ergreifen. Der Ausgangspunkt der Schaffung der EU-DLR war die Beeinträchtigung der Verwirklichung eines einheitlichen Binnenmarkts im Bereich der Dienstleistungswirtschaft aufgrund materieller Vorgaben ebenso wie aufgrund der Ausgestaltung der Verwaltungsverfahren. Die Richtlinie hat ergebnisorientiert Vorgaben zur Verwaltungsvereinfachung getroffen. Die Begünstigten können von dieser jedoch nur in vollem Maße profitieren, wenn sie über diese Neuerungen in Kenntnis gesetzt werden. Für die Ausrichtung der EU-DLR am Kunden spricht zudem, dass den Dienstleistern Unterstützung gewährt werden sollte, um ihre Freiheiten im Binnenmarkt optimal nutzen zu können.

 
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