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1.1.1 Bereitstellung öffentlicher Güter durch Kommunen und kommunale Unternehmungen

Öffentliche Güter zeichnen sich nach Samuelson (1954, S. 387) generell durch zwei Charakteristika aus: die Nichtrivalität im sowie die Nichtausschließbarkeit vom Konsum. Die Nichtrivalität im Konsum lässt Konsumenten einer bestimmten Menge des Gutes in ihrem Konsum unbeeinträchtigt davon, ob weitere Konsumenten hinzukommen. Die Nichtausschließbarkeit meint vor allem den uneingeschränk-ten Zugriff auf das öffentliche Gut. Eine Vielzahl der öffentlichen Güter liegt jedoch in einer unreinen Form vor. So herrscht bei manchen öffentlichen Gütern zwar Nichtrivalität im Konsum, jedoch erfolgt eine rationierte, bspw. über Gebühren geregelte, Zulassung zum Konsum.

Auf kommunaler Ebene ergeben sich hinsichtlich der Wahl der optimalen Bereitstellungsmenge an öffentlichen Gütern einige Besonderheiten. So erfordert eine adäquate Mengenwahl die Bestimmung der Kosten-Nutzen-Relation des Gutes. Während traditionelle Erhebungsverfahren aufgrund der Abstinenz von Marktpreisen nicht anwendbar sind, erweist sich die Nutzenmessung über qualitative Verfahren, wie bspw. Befragungen, als fehleranfällig (Schläpfer und Zweifel 2008, S. 212).[1] Die Kostenmessung stellt sich ebenfalls als Herausforderung dar, da sich die Kosten öffentlicher Güter nicht vollumfänglich verursachergerecht zuordnen lassen und eine Gemeinkostenaufschlüsselung nicht minder schwierig ist (Friedl 2002, S. 154). Da Kommunen zudem in ihrem Wirkungskreis räumlich begrenzt, die Bürger einer Kommune in ihrer Mobilität zu angrenzenden Kommunen hingegen weitgehend unbeschränkt sind, kann die Bereitstellung öffentlicher Güter zu regionalen Spill-Over-Effekten führen. Bürger anderer Kommunen können bereitgestellte öffentliche Güter sowohl nutzen als auch deren Bereitstellungskosten teilweise tragen. Derartige Effekte führen bei der Wahl der optimalen Produktionsmenge durch eine einzelne Kommune zu einem erheblichen Anstieg der Komplexität, was eine mikroökonomische Analyse erschwert und sich auch auf die Bestimmung der wohlfahrtsoptimalen Menge niederschlägt (Williams 1966, S. 28–31).

Die kommunale Selbstverwaltung sichert den Gemeinden bei der Bereitstellung öffentlicher Güter eine organisationale Freiheit zu, wonach die Art der Güterproduktion in unterschiedlichen institutionellen Ausgestaltungsformen erfolgen kann (Cronauge und Westermann 2006, S. 30). Nebst Eigenerstellung kann die öffentliche Güterproduktion auch an Unternehmungen ausgelagert werden. Die Gründe hierfür können vielfältig sein. Abgesehen von erhöhter Kosten- und Produktionseffizienz spielt vor allem der Zuwachs an Flexibilität eine erhebliche Rolle bei der Ausgliederungsentscheidung (Eichhorn 1997, S. 97). So kann u. a. die arbeitsrechtliche Flexibilität durch die Loslösung vom öffentlichen Dienstrecht aber auch die Kapitalflexibilität durch die Umgehung eventueller haushaltsrechtlicher Verschuldungsgrenzen ansteigen. Ausgliederungsentscheidungen sind demnach immer Individualentscheidungen unter Berücksichtigung aller fallabhängigen Spezifika.

Ein bedeutsames Spannungsfeld bei der Ausgliederung kommunaler Aktivitäten ergibt sich bei der Wahl der Unternehmung, da diese sowohl an Unternehmungen im Eigentum der Kommune als auch an die Privatwirtschaft erfolgen kann, falls es sich bei der öffentlichen Güterproduktion um eine wirtschaftliche Betätigung der Kommune handelt.[2] Dabei sind die Grenzen der Schrankentrias zu beachten, wonach erstens die Tätigkeit dem öffentlichen Zweck dienen und zweitens in Adäquanz zur Leistungsfähigkeit der Kommune stehen muss. Ferner ist drittens das Subsidiaritätsprinzip anzuwenden, welches die Vorrangigkeit der Privatwirtschaft über öffentliche Unternehmungen bei erhöhter Wirtschaftlichkeit (schwache Ausprägung) oder bei gleicher Wirtschaftlichkeit (starke Ausprägung) der Ersteren festlegt.[3] Hierdurch sollen Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden, da bei der Ausgliederungsentscheidung Konkurrenzsituationen zwischen privaten und öffentlichen Anbietern entstehen können, welche vor dem Hintergrund der marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung als generell negativ beurteilt werden. Demnach wird eine Güterbereitstellung durch die Privatwirtschaft der wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen vorgezogen (Stüer und Schmalenbach 2006, S. 169). Sofern die Betätigung nicht im Rahmen des öffentlichen Zwecks stattfindet, sondern der Gewinngenerierung öffentlicher Unternehmungen dient, ist eine Konkurrenzsituation zur Privatwirtschaft gar rechtlich unzulässig (Schmid 2001, S. 247). Schwarting (2001b, S. 297–298) sieht diesbezüglich die exakte Bestimmung des öffentlichen Zwecks kommunaler Betätigungen als besondere Herausforderung an, da er im Zeitablauf Veränderungsprozessen unterliegt und außerdem nicht eindeutig durch den Gesetzgeber festgelegt ist.

Die Nachrangigkeit kommunaler Unternehmungen gegenüber der Privatwirtschaft ist in einer ökonomisch-theoretischen Analyse jedoch aus weiteren Aspekten zu beurteilen, als es in der lediglich auf wettbewerblichen Standpunkten beruhenden wirtschaftspolitischen Realität der Fall ist. Brede (2003, S. 178–179) erkennt in der zunehmenden Privatisierung der öffentlichen Güterproduktion eine Verlagerung wohlfahrtsmaximierender Ziele hin zu gewinnmaximierenden Zielen, die durchaus divergieren können. Die Bevorzugung der Privatwirtschaft schmälert ferner die Einnahmemöglichkeiten der Kommunen, woraus ein genereller Verlust an Macht und Einfluss der öffentlichen Hand resultiert. Als Gestaltungsmodell zur Verminderung dieser Effekte wird die Güterproduktion durch Unternehmungen in gemischtem Eigentum, d. h. Unternehmungen mit Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand, postuliert. Hieraus ist ebenso ein Erklärungsansatz für Gemeinschaftsprojekte von privater und öffentlicher Hand im Rahmen Öffentlich-Privater Partnerschaften (ÖPP) ableitbar. Mühlenkamp (2007, S. 709) identifiziert bei der privatwirtschaftlichen Bereitstellung öffentlicher Güter ein Spannungsfeld zwischen Kostenvorteilen bei der Produktion und einer erhöhten Preissetzung, da der Produktionsprozess vom öffentlichen Sektor nicht eindeutig beobachtet werden kann. Die Produktion öffentlicher Güter und Dienstleistungen durch die Privatwirtschaft sollte daher nicht ausschließlich unter Kostenaspekten, sondern vielmehr unter umfassenden Wohlfahrtsvergleichen erfolgen. Eine Einordnung der Betätigung öffentlicher Unternehmungen in die Neue Institutionenökonomik liefert ebenfalls keine Untermauerung deren strikter Ineffizienz (Mühlenkamp 2006, S. 415).

Stattdessen zeichnet sich unter Beachtung weiterer aufgrund asymmetrisch verteilter Informationen auftretender Faktoren, wie z. B. moralische Anreizprobleme der beteiligten Parteien oder Transaktionskosten, ein ambivalentes Bild ab. Durch die Übernahme öffentlicher Güterproduktionen begeben sich private Unternehmungen in den Regulierungskreis des öffentlichen Sektors, wodurch effizienzmindernde Mechanismen übertragen werden, welche die Kosteneffizienz- und Flexibilitätsvorteile der Ausgliederung abschöpfen können (Mühlenkamp 2006, S. 410–412). Normativ betrachtet, ist ein Angebot öffentlicher Güter und Dienstleistungen durch Kommunen bzw. deren Unternehmungen genau dann vorzuziehen, falls Marktunvollkommenheiten derart vorliegen, dass die Privatwirtschaft keine Versorgung im gewünschten Ausmaß gewährleisten kann. Unter Marktvollkommenheit ist im Gegensatz zur rein marktwirtschaftlichen Güterproduktion jedoch nicht die Bereitstellung der effizienten Gleichgewichtsmenge, sondern die Produktion öffentlicher Güter und Dienstleistungen im politisch gewünschten bzw. wohlfahrtsoptimalen Umfang zu verstehen (Haucap 2007, S. 714).

Es lässt sich somit resümieren, dass kommunale Ausgliederungen, welche sowohl in privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher als auch in rechtsfähiger oder nicht-rechtsfähiger Form auftreten können, ein nicht unerheblicher Teil der durch die öffentliche Hand bereitgestellten Daseinsvorsorge sind. Gemessen an der kommunalen Investitionstätigkeit entfielen im Jahr 2002 ca. 47 % auf kommunale Ausgliederungen. Dies bestätigt auch eine Betrachtung des Verschuldungsniveaus der kommunalen Unternehmungen relativ zum Schuldenstand der kommunalen Kernhaushalte. Mit ca. 47 % im Jahr 2007 entfällt ein nicht unbeträchtlicher Teil auf die

Tab. 1.1 Investitionstätigkeit und Kennzahlen kommunaler Ausgliederungen. (Quelle: eigene Berechnungen, Daten nach Richter (2007))

Bundesland

Zugang an Sachanlagen in Mio. €

Zugang an Sachanlagen pro Kopf in €

Baden-Württemberg

1,901

179

Bayern

2,013

163

Brandenburg

863

334

Hessen

926

152

Mecklenburg-Vorpommern

615

351

Niedersachsen

984

123

Nordrhein-Westfalen

2,853

158

Rheinland-Pfalz

1,011

250

Saarland

221

208

Sachsen

1,040

238

Sachsen-Anhalt

786

306

Schleswig-Holstein

310

110

Thüringen

558

232

Gesamt

14,080

184

Kennzahlen der Wirtschaftstätigkeit

Arbeitnehmer in kommunalen Ausgliederungen 756,073

Personalaufwand kommunaler Ausgliederungen in Mio. € 29,100 Umsatz kommunaler Ausgliederungen in Mio. € 77,150

Ausgliederungen (Reidenbach 2006, S. 24). Eine Studie, die für das Jahr 2002 die Tätigkeiten der kommunalen Wirtschaft, definiert als kommunale Ausgliederungen außerhalb der vollständigen Erfassung in den kommunalen Haushalten und mit min. 50 % Eigentumsanteil der öffentlichen Hand, in den deutschen Flächenländern[4] untersucht, bestätigt den Bedeutungsgehalt dieses Sektors. [5] Tabelle 1.1 fasst die wichtigsten gesamtwirtschaftlichen Kennzahlen dieser Studie zusammen. Demnach lassen sich die am Zugang an Sachanlagen gemessenen Investitionen aller kommunalen Unternehmungen der Flächenländer mit insgesamt über 14 Mrd. € bzw. 184 € pro Kopf bei einem Umsatz von in etwa 77 Mrd. € beziffern. Die Investitionstätigkeit unterliegt dabei durchaus Schwankungen in den einzelnen Bundesländern, wie aus den Pro-Kopf-Daten erkennbar wird. Die wichtigsten Tätigkeitsbereiche kommunaler Unternehmungen umfassen, ebenfalls am Investitionsvolumen erhoben, die Versorgung (Energie- und Wasserversorgung), die Wasser- und Abfallentsorgung, den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) und das kommunale Krankenhauswesen (Reidenbach 2006, S. 24).

  • [1] Schläpfer und Zweifel (2008, S. 211–212) nennen hier vor allem die Schwierigkeit der Wahl realistischer Handlungsalternativen, denn die Nicht-Bereitstellung eines öffentlichen Gutes, welche häufig Bewertungsgrundlage der Bereitstellung bildet, ist meist keine faktische Handlungsalternative. So können bei der Erfassung bzw. Erhebung von Nutzenwerten systematische Messfehler entstehen
  • [2] So definiert bspw. die zuletzt im Jahr 2007 geänderte Fassung der Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen von 1994 in § 107 die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen als „Betrieb von Unternehmen […], die als Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig werden, sofern die Leistung ihrer Art nach auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte“. Demgegenüber steht die unbeschränkte nicht-wirtschaftliche Betätigung der Kommunen, wie bspw. die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben oder die Betätigung in Bereichen der Bildung oder Kultur (Schwarting 2001a, S. 200)
  • [3] Diese Schrankentrias ist in unterschiedlichen Wortlauten bzw. in unterschiedlichen Ausprägungsformen des Subsidiaritätsprinzips in allen Gemeindeordnungen der Länder spezifiziert (Schmid 2001, S. 242–243)
  • [4] Kennzahlen zur kommunalen Wirtschaftstätigkeit lassen sich nur für die Flächenländer sinnvoll darstellen, da die Haushalte der Stadtstaaten sowohl Landesals auch Kommunaltätigkeiten auf sich vereinen
  • [5] Diese Definition fußt eher auf Datenfriktionen als auf ökonomischen Überlegungen. Insofern bleiben Beteiligungen unter 50 % ebenso außen vor wie in Regiebetriebe ausgegliederte Aktivitäten, die aufgrund ihrer nur begrenzten Eigenständigkeit voll in den kommunalen Haushalten abgebildet werden. Deren Zuordnung zur Gruppe der kommunalen Ausgliederungen mag hingegen als ebenso zweifelhaft angesehen werden
 
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