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2 Kommunales Finanzsystem

Die kommunale Selbstverwaltung sichert den Städten und Gemeinden u. a. die Finanzhoheit, d. h. ein selbstbestimmtes Wirtschaften ihrer Einnahmen und Ausgaben, in den Grenzen des zulässigen Haushaltswesens zu. Denn nur eine adäquate Finanzausstattung ermöglicht die Umsetzung der autonomen Entscheidungskompetenzen der Kommunen. Die ökonomische Herausforderung ist hierbei vor allem in der Ausgewogenheit der Aufgaben- und der dazugehörigen Finanzmittelverteilung durch die übergeordneten Staatsebenen, d. h. Bund und Länder, zu sehen (Schwarting 2006, S. 30). Eine detaillierte Gegenüberstellung kommunaler Einnahmen und Ausgaben gibt jedoch ein durchaus ambivalentes Bild dieser Adäquanz ab.

2.1 Einnahmen der Kommunen

Untergliedert man die Finanzmittelausstattung der Kommunen in Anlehnung an die Unternehmungsfinanzierung in Innensowie Außenfinanzierungskomponenten, lassen sich die wichtigsten Bestandteile wie folgt zusammenfassen (Tab. 2.1):

Die Außenfinanzierung der Kommunen erfolgt vor allem in den Kategorien der Verschuldung durch Kreditaufnahme bzw. der Durchführung kreditähnlicher Rechtsgeschäfte.

Als Komponenten der Innenfinanzierung lassen sich sechs relevante Positionen identifizieren:

1. Bei Steuern handelt es sich um Abgaben, die keinem direkten Leistungsbezug unterliegen. In ihrer Ausgestaltung können sie jedoch durchaus einen Bezug zum Zielsystem der Finanzierung der Kommunen aufweisen (Schwarting 2006,

S. 95). Einer Steuererhebung sind Gebühren und Beiträge als Entgelte mit konkretem Leistungsbezug jedoch immer vorzuziehen.

Tab. 2.1 Innen- und Außenfinanzierung der Kommunen. (Quelle: eigene Darstellung, in Anlehnung an Matschke und Hering (1998))

2. Gebühren sind bei der Inanspruchnahme eines kommunalen öffentlichen Gutes zu entrichten und sollen kostendeckend ausgestaltet sein.[1] Das Äquivalenzprinzip erfordert ferner ein adäquates Verhältnis von Gebühr und Leistung, so dass eine dauerhafte Überdeckung der Kosten nicht zulässig ist (Matschke und Hering 1998, S. 21–24). Die ökonomische Sinnhaftigkeit zur Anwendung dieser Prinzipien ergibt sich aus der Möglichkeit, durch Gebühren wie auch durch Beiträge eine Preissetzung für öffentliche Güter außerhalb der rein marktwirtschaftlichen Gesetzmäßigkeiten zu erreichen.[2]

3. Beiträge fallen infolge der Bereitstellung öffentlicher Güter an, sind jedoch unabhängig von deren tatsächlicher Nutzung. Sie weisen daher einen Bezug zur Investitionstätigkeit der Städte und Gemeinden auf und sind von den jeweilig Begünstigten zu entrichten.[3]

4. Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich ergeben sich aus der in Art. 106 Abs. 7 GG festgelegten Pflicht der Länder, einen Teil ihres Aufkommens an Einkommen-, Umsatz- und Körperschaftsteuer den Kommunen zur Verfügung zu stellen. Ziel ist es, die Finanzkraft der Kommunen insgesamt zu stärken und außerdem gleichmäßig zu verteilen. Ferner können hierdurch zweckgebundene Zuweisungen zu kommunalen Investitionsprojekten erfolgen.

Abb. 2.1 Zusammensetzung und Entwicklung kommunaler Einnahmen von 1992 bis 2011. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Deutscher Städtetag (2010a). Nicht berücksichtigt sind die Stadtstaaten, Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen sowie ausgegliederte Einrichtungen der Kommunen)

5. Weitere Einnahmen erzielen die Kommunen zudem durch die Veräußerung von Vermögensgegenständen, wie Grundstücke oder Unternehmungsbeteiligungen.

6. Letztlich existieren sonstige Einnahmequellen, die in ihrer Höhe meist von eher untergeordneter Bedeutung sind, wie z. B. Zinseinnahmen, Gewinnausschüttungen kommunaler Beteiligungen, Miet- und Pachteinnahmen etc.

Obige Abbildung zeigt den Verlauf der kommunalen Einnahmeentwicklung der Innenfinanzierungskomponenten im Zeitraum 1992 bis 2011 auf (Abb. 2.1).

Die Steuereinnahmen und die Zahlungen aus dem kommunalen Finanzausgleich erweisen sich mit im Mittel gemeinsamen 69 % der Einnahmen als größte Einzelpositionen im betrachteten Zeitraum. Zwischen 1992 und 2011 nahmen weiterhin die kommunalen Einnahmen um über 35 % zu, wobei eine genaue Betrachtung der Entwicklung der einzelnen Einnahmepositionen mithin starke Schwankungen aufzeigt. So stiegen bspw. die Steuereinnahmen um mehr als 53 %, wohingegen die Einnahmen aus Beiträgen um nahezu 50 % zurückgingen.

Die Schwankungen der kommunalen Innenfinanzierungskomponenten sind ökonomisch von herausragender Bedeutung. Eine unstetige Entwicklung der Einnahmen kann die Kommunen zur Verschuldung am Kreditmarkt zwingen und

Tab. 2.2 Standardabweichung und Variationskoeffizient der kommunalen Einnahmekomponenten von 1992 bis 2011. (Quelle: eigene Darstellung, Daten Deutscher Städtetag (2010a). Nicht berücksichtigt sind die Stadtstaaten, Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen sowie ausgegliederte Einrichtungen der Kommunen)

Standardabweichung

Variationskoeffizient

Steuern

8,69

0,16

Gebühren

1,30

0,08

Beiträge

0,60

0,28

Kommunaler Finanzausgleich

6,66

0,13

Veräußerungserlöse

1,29

0,21

Sonstige Einnahmen

1,30

0,06

Summe

13,40

0,09

bei längerem Andauern zu strukturellen Haushaltsnotständen führen, wie es sich nicht zuletzt als mittelbare Konsequenz der seit 2007 andauernden Finanz- und Wirtschaftskrise verstärkt abzeichnet.[4] Eine Analyse der Schwankung der Einnahmepositionen muss sowohl deren relative Schwankungsintensität als auch deren Relevanz für die gesamten Einnahmen, gemessen an deren Volumen, betrachten. Tabelle 2.2 stellt für die Jahre 1992 bis 2011 zum einen die relative Schwankungsintensität der Einnahmepositionen anhand der statistischen Kennzahl des Variationskoeffizienten als auch die volumenmäßige Abweichung anhand der Standardabweichung dar.[5]

Es zeigt sich für die Beitragseinnahmen zwar die größte relative Schwankung (Variationskoeffizient 0,28), jedoch ist die Bedeutung der Schwankung für die Gesamteinnahmen eher unbedeutend (Standardabweichung 0,60). Anders verhalten sich hingegen die Steuereinnahmen, welche die größte volumenmäßige Abweichung (Standardabweichung 8,69) bei einer dennoch hohen relativen Schwankung (Variationskoeffizient 0,16) aufweisen. Die Finanzausgleichsmasse der Länder als zweite bedeutsame Einnahmekomponente nimmt in beiden Kennzahlen im Gegensatz zu den Steuern moderatere Werte an. Im Ergebnis lassen sich daher insbesondere die Steuereinnahmen als relevant und schwankungsanfällig identifizieren. Die Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Erhebung von Steuern liegt gemäß Art. 105 GG beim Bund und den Ländern. Die Kommunen haben nur mini-male Einflussmöglichkeiten auf das Steueraufkommen. Wichtigste Bestandteile des Steueraufkommens der Städte und Gemeinden sind zum einen die Beteiligungen am Einkommensteuer- und am Umsatzsteueraufkommen. Zum anderen erhalten sie Einnahmen aus den Realsteuern, d. h. der (Netto-)Gewerbesteuer sowie den Grundsteuern A und B.[6] Diese zeichnen sich dadurch aus, dass den Kommunen über die Festlegung von Hebesätzen ein durch das Grundgesetz gewährter Gestaltungsspielraum ermöglicht wird.[7] Nachfolgende Tabelle 2.3 beschreibt die Zusammensetzung der kommunalen Steuereinnahmen im Zeitverlauf zwischen 1992 und 2011.

Es zeigt sich, dass die Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer mit im Durchschnitt von jeweils ca. 40 % den größten Anteil zum kommunalen Steueraufkommen beitragen. Durch Änderungen rechtlicher Grundlagen, bspw. durch die Einführung eines Umsatzsteueranteils, aber auch durch die Abhängigkeiten vom Konjunkturzyklus, verändert sich die relative Zusammensetzung der einzelnen Bestandteile im Zeitablauf. Auch in der ökonomischen Literatur finden sich immer wieder Hinweise auf die Konjunkturanfälligkeit der Steuereinnahmen als ein Grund finanzieller Notsituationen deutscher Städte und Gemeinden. So sieht Junkernheinrich (2010, S. 5) die Kommunen als besonders belastet, da vor allem die Gewerbesteuer eine zu den restlichen Steuern sehr hohe Konjunkturreagibilität aufweist. Peffekoven (2004, S. 33) identifiziert insbesondere in Krisenzeiten, d. h. im Falle sinkender Steuereinnahmen, eine Unwucht zu den Ausgaben, die sich eher durch einen Mehrbedarf aufgrund ansteigender sozialer Leistungen auszeichnen, da konjunkturelle Abschwungphasen meist mit zunehmender Erwerbslosigkeit einhergehen. Hierdurch zeigt sich auch die Unfähigkeit der Kommunen, antizyklische Ausgabenpolitik zu betreiben.

Als statistische Überprüfung der Konjunkturabhängigkeit lässt sich der Zusammenhang der Veränderungsraten der Steuereinnahmen und der Veränderung des Wirtschaftswachstums analysieren. Nachfolgende Abbildung 2.2 zeigt die linearen Regressionsschätzungen für das Gewerbesteuerwachstum sowie das Wachstum des

Tab. 2.3 Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen zwischen 1992 und 2011. (Quelle: eigene Darstellung, Berechnung nach Daten von Deutscher Städtetag (2010a). Nicht berücksichtigt sind die Stadtstaaten, Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen sowie ausgegliederte Einrichtungen der Kommunen)

Gemeindeanteils an Umsatz- und Einkommensteuer relativ zur Veränderung des nominalen Wirtschaftswachstums gemessen am Bruttoinlandsprodukt im Untersuchungszeitraum 1992 bis 2009 auf.

Tatsächlich lässt die Punktewolke des Gewerbesteuerwachstums eine deutlich stärkere Abhängigkeit zur konjunkturellen Veränderung vermuten als es bei dem Wachstum von Umsatzbzw. Einkommensteuer der Fall ist. Ferner sticht in allen drei Diagrammen jeweils ein Ausreißer hervor, der in horizontaler wie in vertikaler Richtung deutlich negative Werte annimmt. Hierbei handelt es sich um den Datenpunkt des Krisenjahres 2009. Dies manifestiert die oben erwähnte Vermutung, dass die Städte und Gemeinden durch die Auswirkungen der 2007 begonnenen Finanz- und Wirtschaftskrise enorme Einnahmeausfälle zu beklagen haben. Eine Übersicht der Schätzergebnisse der Regression findet sich in folgender Tab. 2.4.

Abb. 2.2 Lineare Regression der kommunalen Steuerbestandteile und der Veränderung des Wirtschaftswachstums (gemessen am nominalen BIP). (Quelle: eigene Darstellung, Berechnung nach Daten von Deutscher Städtetag (2010a) sowie Statistisches Bundesamt (2012, S. 14). Nicht berücksichtigt sind die Stadtstaaten, Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen sowie ausgegliederte Einrichtungen der Kommunen)

Die Nullhypothese, dass die Veränderung des Wirtschaftswachstums keinen Einfluss auf das Gewerbesteuerwachstum ausübt, ist somit zum 1 %-Niveau signifikant und kann folgerichtig verworfen werden. Für Umsatz- und Einkommensteuerwachstum zeigt sich hingegen keine statistische Signifikanz. Das Bestimmtheitsmaß R2 zeigt ferner für das Gewerbesteuerwachstum einen deutlich größeren Erklärungsgehalt durch die konjunkturelle Veränderung als bei den beiden anderen Steuerkomponenten. Als Ergebnis dieser Analysen lässt sich festhalten, dass insbesondere durch die Gewerbesteuer das Einkommen der Kommunen stark zu schwanken vermag. Weitet man die Analyse auf die weiteren Innenfinanzierungskomponenten der Kommunen aus, so zeigt sich lediglich für die zweckgebundenen Zuweisungen für Investitionen ebenfalls ein statistisch signifikanter Zusammenhang zur Veränderung des konjunkturellen Wachstums, was untermauert, dass auch die kommunalen Investitionen besonders stark von Konjunktureinbrüchen betroffen sind.[8]

Tab. 2.4 Statistischer Zusammenhang zwischen der Veränderung des Wirtschaftswachstums (BIP) und dem kommunalen Steueraufkommen. (Quelle: eigene Berechnungen, Daten nach Deutscher Städtetag (2010a) sowie Statistisches Bundesamt (2012, S. 14))

  • [1] Gebührenpositionen entstehen z. B. aus der Abwasser- und Abfallbeseitigung, der Nutzung von Friedhöfen, Kindergärten, Kultureinrichtungen usw
  • [2] Die ökonomisch sinnvolle Umsetzung des Kostendeckungsprinzips im Rahmen der Preissetzung erweist sich realwirtschaftlich hingegen als komplex und in ihrer Offenlegung als intransparent. Siehe hierzu ausführlich Rehm (2004)
  • [3] Z. B. die Kurtaxe, die von den Nutzern der Kureinrichtung zu zahlen ist oder Gebühren zum Ausbau von Verkehrseinrichtungen, die von den anliegenden Grundstückseigentümern zu tragen sind
  • [4] Die Präsidentin des Deutschen Städtetags, Petra Roth, sieht die Haushaltslage der Kommunen im Jahr 2010 als außergewöhnlich desolat an. Bis ins Jahr 2012 wird eine Einnahmeunterdeckung von 12 Mrd. ð prognostiziert (Deutscher Städtetag 2010b). Vgl. hierzu Kap. 2
  • [5] Der Variationskoeffizient VK bemisst die relative normierte Streuung einer Zufallsvariable X durch Bereinigung der Standardabweichung s um den Erwartungswert μ: VKx = sx/μx. Hierdurch wird eine von Volumen und Maßeinheit unabhängige Aussage über die Streuung ermöglicht
  • [6] Während den Gemeinden bspw. 15 % des Einkommenssteueraufkommens zugewiesen werden, verbleiben ihnen die Grundsteuern vollständig. Bei der Gewerbesteuer handelt es sich ebenfalls um eine reine Gemeindesteuer, wobei dennoch eine Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder abgeführt werden muss, welche im Rahmen der Gemeindefinanzreform 1969 ursprünglich als temporäre Ausgleichleistung für die Beteiligung der Kommunen am Einkommensteueraufkommen vorgesehen war (Bundesministerium der Finanzen 2010,S. 13). Den Gemeinden verbleibt somit ein Nettoaufkommen an der Gewerbesteuer
  • [7] Weitere volumenmäßig weniger relevante Kommunalsteuern, wie bspw. Hunde-, Getränkeoder Vergnügungssteuern, werden nachfolgend unter dem Posten „sonstige Steuern“ subsumiert
  • [8] Die Nullhypothese, dass die Veränderung des Wirtschaftswachstums keinen Einfluss auf die Investitionszuweisungen hat, kann zum Signifikanzniveau von 1 % verworfen werden
 
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