< Zurück   INHALT   Weiter >

2.2 Ausgaben der Kommunen

Um die kommunale Finanzierungssituation als Basis der kommunalen Verschuldung vollständig erfassen zu können, müssen die Einnahmen den entsprechenden kommunalen Ausgaben gegenüber gestellt werden. Die einzelnen Ausgabenposten ergeben sich gemäß des Grundsatzes der Konnexität, welcher sinngemäß in allen Ländern geboten ist, aus den kommunalen Aufgabenbereichen.[1] Diese lassen sich einteilen in übertragene und eigene Aufgaben. Bei Ersteren weist eine höhere Staatsebene die Kommunen zur Übernahme einer Aufgabe an, da sie diese, wie am Beispiel des Meldewesens leicht zu erkennen ist, am besten ausüben können. Der Gestaltungspielraum der Gemeinden ist hierbei deutlich geringer als bei der Wahrnehmung eigener, d. h. aus dem örtlichen Wirkungskreis entstehender, Aufgaben. Diese lassen sich weiter in freiwillige und Pflichtaufgaben unterteilen. Die größten Freiheitsgrade bei der Ausgestaltung haben die Kommunen bei der Ausübung freiwilliger Aufgaben. Bei den Pflichtaufgaben müssen hingegen Rahmenbedingungen befolgt werden. Die Aufgabenwahrnehmung kann unter Beachtung der in Kapitel 1 beschriebenen Maßgaben durch eine Gemeinde selbst oder einen überörtlichen Zweckverband sowie durch kommunale oder privatwirtschaftliche

Abb. 2.3 Zusammensetzung und Entwicklung kommunaler Ausgaben der Kernhaushalte von 1992 bis 2011. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Deutscher Städtetag (2010a). Nicht berücksichtigt sind die Stadtstaaten, Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen sowie ausgegliederte Einrichtungen der Kommunen)

Unternehmungen erfolgen (Schwarting 2006, S. 36–38). Abbildung 2.3 zeigt die aus der Aufgabenausübung folgenden kommunalen Ausgaben der Kernhaushalte im Zeitraum 1992 bis 2011 auf.

Insgesamt stiegen die Ausgaben im betrachteten Zeitverlauf von 143 Mrd. € auf 186 Mrd. € oder um ca. 30 % an. Den größten Ausgabenposten bilden die Personalausgaben mit durchschnittlich ca. 27 % der Gesamtausgaben. Diese sind jedoch unterproportional um nur 17 % angestiegen. Den größten Anstieg verzeichnen die Ausgaben für soziale Leistungen in Höhe von mehr als 103 %.[2] Mit durchschnittlich über 20 % der Gesamtausgaben handelt es sich außerdem um den zweitgrößten Ausgabenposten, gefolgt von laufenden Sachaufwendungen mit durchschnittlich 19 % Gewicht und einem Anstieg von 47 %.[3] Den sowohl nach relativem Gewicht an den Gesamtausgaben als auch nach Anstieg unbedeutendsten Posten bilden die Ausgaben für Zinsen. Aus den Zinsausgaben kann jedoch nicht auf die Entwick-lung des Schuldenstandes der Kommunen geschlossen werden, da diese auch vom allgemeinen Zinsniveau abhängen.

Die Sachinvestitionen sind als einziger Ausgabenposten im betrachteten Zeitraum um 31 % zurückgegangen. Zu beachten ist jedoch, dass mit der zunehmend zu verzeichnenden Ausgliederung kommunaler Aktivitäten in kommunale oder private Unternehmungen auch deren Investitionstätigkeit nicht mehr statistisch erfasst wird.[4] Dennoch lässt sich ein seit längerem anhaltender Trend signifikant sinkender kommunaler Investitionsausgaben erkennen. Das Deutsche Institut für Urbanistik schätzt bis 2020 einen durchschnittlich jährlichen Investitionsbedarf der Kommunen in Höhe von 47 Mrd. € bei einem bereits angestauten Investitionsrückstand von 75 Mrd. € (Reidenbach et al. 2008, S. 19–25). Dies führt zu sinkenden Nettoinvestitionen, so dass der Werteverzehr generell größer ist als die Ersatzbeschaffungen sowie zu einer sukzessiv ansteigenden Lebensdauer der Investitionsgüter. Nach Schwarting (2006, S. 263) wurde bereits ein Minimalniveau zur Erhaltung eines notwendigen Mindestmaßes erreicht. Eine Drosselung bzw. zeitliche Verschiebung der Investitionsausgaben bei sinkenden Einnahmen stellt zwar die finanzwirtschaftlich adäquate Konsequenz dar. Unter Beachtung wohlfahrtsökonomischer Aspekte mag dies hingegen wenig optimal erscheinen. Denn die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der kommunalen Investitionstätigkeit ist beträchtlich. So wurden laut Kassenstatistik des Statistischen Bundesamts zuletzt im Jahr 2009 ca. 54 % der gesamten öffentlichen Investitionen (ohne Berücksichtigung von Ausgliederungen) von den Gemeinden durchgeführt (Statistisches Bundesamt (2010)). Eine dauerhafte Unterschreitung des wohlfahrtsökonomisch optimalen Investitionsbedarfs kann somit als äußerst problematisch angesehen werden.

Von weiterem Interesse ist ferner die Schwankungsintensität der kommunalen Ausgabenpositionen. Diese kann analog zu der Untersuchung der Streuung der Einnahmepositionen in Tab. 2.2 ebenfalls anhand der Kennzahlen Standardabweichung für die absolute Streuung und Variationskoeffizient für die relative Streuung erfolgen. Nachfolgende Tab. 2.5 stellt dies für den Zeitraum 1992 bis 2011 dar.

Die niedrigste Streuung in Bezug auf die Gesamtausgaben weisen die Zinsausgaben auf (Standardabweichung 0,51). Die Personalausgaben verursachen gleichsam die geringsten relativen Schwankungen (Variationskoeffizient 0,05). Hervorzuheben sind allerdings die Ausgaben für soziale Leistungen, deren Schwankung sowohl in Bezug auf die Gesamtausgaben (Standardabweichung 6,25) als auch auf die relative Streuung (Variationskoeffizient 0,19) in der betrachteten Zeitperiode

Tab. 2.5 Standardabweichung und Variationskoeffizient der kommunalen Ausgabenkomponenten von 1992 bis 2011. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Deutscher Städtetag (2010a))

Standardabweichung

Variationskoeffizient

Personalausgaben

2,04

0,05

Laufender Sachaufwand

3,91

0,13

Soziale Leistungen

6,25

0,20

Zinsausgaben

0,51

0,10

Sachinvestitionen

4,09

0,17

Sonstige Ausgaben

3,56

0,16

Summe

12,75

0,08

am höchsten ausfällt. Somit erscheinen vor allem die Ausgaben für soziale Leistungen unstetig zu verlaufen.[5] Als nächstes folgen in relativer wie auch absoluter Schwankung die Ausgaben für Sachinvestitionen (Standardabweichung 4,1; Variationskoeffizient 0,17), wobei diese mit Ausnahme des Zeitraums 2006–2009 fast ausschließlich negative Schwankungen aufweisen.

Die kommunalen Investitionen bilden außerdem die Basis der regulären kommunalen Kreditverschuldung, welche außer zur Überbrückung kurzfristiger Notstände ausschließlich zum Zweck der Investitionsfinanzierung vorgesehen ist. Letztere erweist sich genau dann als wohlfahrtsökonomisch sinnhaft,

• falls aus einer situativen Notwendigkeit heraus die Opportunitätskosten einer Unterlassung der Investitionstätigkeit die Zinsbelastung bei Durchführung übersteigen, wie es bspw. im Rahmen einer nachfragestimulierenden Wirtschaftspolitik in konjunkturellen Schwächephasen der Fall sein kann oder

• unter Beachtung der ökonomischen Äquivalenz von Nutzung und Finanzierung einer Investition, so dass auch zeitlich spätere Nutzer einer Investition durch ihre an die Kommune fließenden Abgaben an der Investitionsfinanzierung beteiligt werden (Wagener 2005, S. 522).

Von einem ökonomischen Standpunkt betrachtet, besteht bei der kommunalen Daseinsvorsorge die Notwendigkeit einer stetigen, von der konjunkturellen Entwicklung unabhängigen Gewährleistung und somit nach einer gleichmäßigen Ausgabenentwicklung. Tatsächlich müssen die Kommunen jedoch ihr Ausgabenverhalten an die im letzten Kapitel aufgezeigten schwankungsanfälligen Einnahmen anpassen. Hinzu kommt, dass in konjunkturellen Abschwungphasen, d. h. bei in der Regel sinkenden Einnahmen, für einige Ausgabenposten, wie z. B. den sozialen Leistungen, aufgrund der ansteigenden Arbeitslosigkeit gar ein Zuwachs notwendig wird. Dies erfordert bei sinkenden Gesamtausgaben ferner Umschichtungen zwischen den Ausgabeposten und schafft eine zunehmende Asymmetrie in der Verteilung der kommunalen Einnahmen, worunter vor allem freiwillige kommunale Aufgaben, aber auch die Investitionsausgaben leiden. Aufgrund der Verpflichtung der Kommunen zu einer ausgeglichenen Haushaltswirtschaft kann eine Fremdkapitalaufnahme zur Linderung dieser Asymmetrie nur als kurzfristige Überbrückung herangezogen werden.[6]

Vor dem Hintergrund dieser Einnahmen-Ausgaben-Diskrepanz findet eine Diskussion um ein sich aus der kommunalen Selbstverwaltung ergebendes Recht nach einer adäquaten Mindestfinanzausstattung statt, welches jedoch in der Rechtsprechung umstritten ist (Dombert 2006, S. 1136). In der finanzwissenschaftlichen Literatur ist dieses Problem umfassend diskutiert worden. Die häufig geforderte Verstetigung der Einnahmen, speziell der Steuereinnahmen sowie des kommunalen Finanzausgleichs, würde die Kommunen dazu befähigen, ihre Aufgaben effizienter und wirtschaftlicher zu vollziehen (Broer 2003, S. 132).[7] Döring (2007, S. 46) sieht die Notwendigkeit, nicht Symptomlinderung zu betreiben, sondern strukturelle Veränderungen der kommunalen Finanzausstattung durchzuführen. Als Ziel dieser Strukturreform soll eine Erhöhung des Wettbewerbs innerhalb des föderalen Systems gepaart mit höherer Autonomie der Kommunen bei der Generierung von Einnahmen erreicht werden.

  • [1] Die Umsetzung des Konnexitätsgebots wird jedoch des Öfteren dahingehend kritisiert, dass die finanzielle Ausstattung in keinem adäquaten Verhältnis zu den ausgabenwirksamen Aufgaben der Kommunen steht. Siehe hierzu Döring (2007) oder Dombert (2006)
  • [2] Der Anstieg der sozialen Leistungen weist innerhalb der letzten Jahre gar eine steigende Dynamik auf (Landsberg 2010, S. 284). Dies lässt sich sowohl auf strukturelle Gründe als auch auf zusätzliche Lastenabwälzung auf die Kommunen zurückführen. Denn entgegen des Konnexitätsprinzips erfolgt kein adäquater finanzieller Lastenausgleich (Articus 2010, S. 288)
  • [3] Sachaufwendungen sind u. a. Geschäftsausgaben, Miet- und Pachtausgaben, Ausgaben für die Unterhaltung von Hoch- und Tiefbauten etc
  • [4] Die zugrunde liegenden Daten des Gemeindefinanzberichtes des Deutschen Städtetages basieren lediglich auf den Kernhaushalten der Kommunen. Die Investitionstätigkeit der kommunalen Unternehmungen wird auf ca. 47 % geschätzt (Reidenbach 2006, S. 24)
  • [5] Eine weiterführende Regressionsanalyse, die den Zusammenhang der Ausgabenentwicklung mit dem Konjunkturverlauf herzustellen versucht, liefert für keine Ausgabenkomponente ein statistisch signifikantes Ergebnis. Der Konjunkturverlauf wurde dabei um unterschiedliche Periodenlängen zeitversetzt, um die Wirksamkeit der Konjunktur auf die die Ausgaben zu ermöglichen, ohne dass andere Resultate erzielt wurden
  • [6] In den letzten Jahren zeigt sich jedoch eine stetige Zunahme der eigentlich zur Überbrückung kurzfristiger Notlagen gedachten Kreditfinanzierung. Viele Kommunen weisen demnach de facto eine strukturelle Verschuldung auf, um ihren Ausgabenverpflichtungen nachkommen zu können. Vgl. hierzu Kap. 2
  • [7] Als mögliches Instrument der Verstetigung kommunaler Einnahmen wird in der Wissenschaft die Einführung eines Stabilitätsfonds diskutiert (Broer 2003, S. 135–136). So verteilt das Land Rheinland-Pfalz seit 2007 die Landeszuweisungen an die Städte und Gemeinden im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs durch einen Fonds, welcher Differenzen aus der tatsächlich verfügbaren Ausgleichsmasse und einer auf der historischen Entwicklung basierenden Trendschätzung ausgleicht (Deubel 2007, S. 515–516)
 
< Zurück   INHALT   Weiter >