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3.2 Stand und Entwicklung der kommunalen Verschuldung

Ein großer Unterschied zwischen der Kreditaufnahme des Bundes und der Kommunen liegt in der Vorab-Prüfung der kommunalen Geldleihe durch die Kommunalaufsicht. Staatliche Verschuldung wird bestenfalls nachträglich überprüft, wobei aufgrund der zeitlichen Differenz einer späteren Legitimierung oder Illegitimierung keine ökonomische Konsequenz, sondern vielmehr nur politische Bedeutung innewohnt. Staatsverschuldung findet ferner in einem weiteren Spektrum statt. Insbesondere Kapitalmarkttransaktionen sind für Kommunen nur in bestimmten Situationen möglich, da die erforderlichen kostendeckenden Mindestvolumina in der Regel nicht erreicht werden (Schwarting 2007 S. 45–46). Eine zweckmäßige Betrachtung der kommunalen Verschuldung umfasst die Fremdkapitalaufnahme aller Institutionen, die kommunale Aktivitäten durchführen. Diese breit gefasste Definition ist nicht auf die unmittelbare Verschuldung der Kommunen, d. h. die Verschuldung der Kernhaushalte, begrenzt, sondern schließt ebenfalls die mittelbare Fremdkapitalaufnahme, d. h. die Verschuldung kommunaler Ausgliederungen, mit ein. Bei einer gesamtwirtschaftlichen Untersuchung sind ferner die kommunalen Extrahaushalte von Bedeutung, die sich im Wesentlichen aus Zweckverbänden zusammensetzen. Deren Verschuldung kann zwar nicht bestimmten Kommunen zugeordnet werden, ist aber ebenfalls für eine Erhebung der Gesamtverschuldung relevant. Abbildung 3.2 beschreibt die Entwicklung der kommunalen Verschuldung in der Bundesrepublik Deutschland für den Zeitraum der Jahre 1992 bis 2010. Es zeigt sich, dass die fundierte Verschuldung der kommunalen Extrahaushalte von tendenziell untergeordneter Rolle ist und sich im Zeitablauf ferner mehr als halbierte. Auch die Kassenverstärkungskredite der Extrahaushalte fallen kaum ins Gewicht. Bei der fundierten Verschuldung der kommunalen Kernhaushalte war zwar insgesamt ein Anstieg von in etwa 13 % zwischen den Jahren 1992 und 2010 zu verzeichnen, jedoch sank die Neuverschuldung von 2005 bis 2009 stetig, so dass der Schuldenstand im Jahr 2010 gegenüber des Höchststandes von 2004 um über

Abb. 3.2 Entwicklung der Verschuldung der kommunalen Kernhaushalte in Deutschland von 1992 bis 2010. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Statistisches Bundesamt (2011, S. 58–67))

6 % reduziert werden konnte. Diese Entwicklung lässt sich aber nicht zwingend auf positive Faktoren, wie eine zunehmende Rückführung der Schulden in Zeiten guter wirtschaftlicher Entwicklung oder eine gestiegene Haushaltsdisziplin, zurückführen, sondern kann ebenfalls der zunehmenden Ausgliederung kommunaler Aktivitäten oder ansteigender Haushaltsnotlagen geschuldet sein.

Deutlicher lässt sich die signifikante Zunahme der Nutzung von Kassenverstärkungskrediten ablesen. Während im Jahr 1992 Kassenverstärkungskredite in Höhe von knapp 1,4 Mrd. € ausstanden, wurden im Jahr 2010 39,2 Mrd. € verzeichnet, was einem Anstieg um mehr als dem 27-fachen entspricht. Dieser enorme Anstieg, der sich auch in den wirtschaftlich guten Zeiten zwischen den Jahren 2005 und 2009 unvermindert fortsetzte, lässt eine prekäre Situation der kommunalen Haushalte vermuten und untermauert obige Behauptung einer zunehmenden Nutzung derartiger Kredite zur dauerhaften Deckung von Finanzierungssalden.

Allgemein erlaubt die bisherige Untersuchung allerdings keine Aussage über die tatsächliche Verteilung der Verschuldung auf die einzelnen Städte und Gemeinden. Um eine detailliertere Aussage hierüber treffen zu können, wird daher in den nachfolgenden Untersuchungen eine Betrachtung der kommunalen Verschuldung getrennt nach Bundesländern sowie unter Beachtung der kommunalen Ausgliederungen durchgeführt. Die Bundesländer erscheinen dabei als übergeordnete Staatsebene, welchen die Kommunen staatsorganisatorisch zugeordnet sind, als geeignete Indikation der regionalen Verteilung. Aufgrund des Charakters der Stadt-

Abb. 3.3 Kommunale Schuldenelemente nach Bundesländern zum Stichtag 31. Dezember 2007. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Junkernheinrich und Micosatt (2008, S. 121))

staaten als sowohl Bundesland als auch Kommune und der sich daraus ergebenden Problematik der Vergleichbarkeit werden lediglich die Kommunen der Flächenländer betrachtet. Abbildung 3.3 beschreibt nach dieser Systematik die Zusammensetzung der kommunalen Verschuldung inklusive den Ausgliederungen zum Stichtag

31. Dezember 2007 getrennt nach den einzelnen Bundesländern.

Das Schaubild zeigt eine heterogene Struktur der kommunalen Verschuldung in den einzelnen Bundesländern auf. Während die fundierte Verschuldung am Kreditmarkt im Jahr 2007 in Brandburg lediglich 19 % der gesamten Verschuldung ausmachte, wandte Bayern 47 % dafür auf. Bei der Nutzung von Kassenverstärkungskrediten wird die Differenz zwischen den Ländern noch deutlicher. In Baden-Württemberg lag sie lediglich bei 0,3 % der Gesamtverschuldung, wohingegen im Saarland bereits über 25 % der Verschuldung über Kassenverstärkungskredite erfolgte. Es zeigen sich mithin deutlich die Schwächen einer ausschließlichen Betrachtung der fundierten Verschuldung und der Kassenverstärkungskredite der Kernhaushalte. Diese zeichneten sich lediglich für maximal 57 % (Rheinland-Pfalz) bzw. minimal 21 % (Baden-Württemberg) der Gesamtverschuldung der Kommunen verantwortlich. Die Verschuldung über Ausgliederungen variierte zwischen 27 % im Saarland und 69 % in Baden-Württemberg. Im Vergleich der westdeutschen und ostdeutschen Bundesländer fällt auf, dass im Westen die fundierten Kreditmarktschulden sowie die Kassenkredite um 5 % bzw. 8 % höher lagen als im

Abb. 3.4 Absolute Verschuldung der Kernhaushalte der Kommunen und Zweckverbände nach Bundesländern für die Jahre 1992, 2000 und 2008. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Statistisches Bundesamt (2011, S. 58–67))

Osten, während dort der Anteil der Verschuldung über Ausgliederungen um 7 % höher war.

Es lässt sich festhalten, dass hinsichtlich der Zusammensetzung der kommunalen Verschuldung vor allem eine übermäßige Nutzung von Kassenverstärkungskrediten als problematisch zu erachten ist, da dort im Vergleich zur fundierten Verschuldung und der Verschuldung der Ausgliederungen weniger auf eine dahinterstehende Investitionstätigkeit abgestellt werden kann. Hier fallen insbesondere Niedersachsen, Rheinland-Pfalz sowie das Saarland auf, deren Nutzung jeweils bei ca. 20 % und mehr lag.

In absoluten Werten zeigen sich für die Kommunen in den jeweiligen Bundesländern ebenfalls deutliche Differenzen. Abbildung 3.4 beschreibt die Entwicklung der fundierten Kreditmarktschulden sowie der Verschuldung in Kassenverstärkungskrediten der Kernhaushalte der Gemeinden und Zweckverbände der 13 Flächenländer für die Jahre 1992, 2000 und 2008 auf.

Insgesamt konnte nur in Baden-Württemberg ein stetiger Rückgang der Gesamtverschuldung im betrachteten Zeitraum erreicht werden. Hessen verzeichnete als einziges Bundesland einen Rückgang der Gesamtverschuldung bis zum Jahr 2000, gefolgt von einem betragsmäßig größeren Anstieg bis 2008. Fünf Bundesländer, davon drei aus dem ostdeutschen Raum, zeigten eine Verschuldungszunahme bis 2000, gefolgt von einer Abnahme bis 2008, wobei der Schuldenstand über den gesamten Zeitraum betrachtet in allen Fällen anstieg. Die sechs restlichen Länder zeigten einen generellen Verschuldungsanstieg. Auch die zunehmende Steigung der Kassenverstärkungskredite einiger Bundesländer wird deutlich. Im Jahr 2008 wiesen acht Bundesländer einen Anteil an Kassenverstärkungskrediten relativ zur Gesamtverschuldung von mehr als 20 % auf, während dies im Jahr 2000 lediglich auf ein Bundesland (Saarland) und im Jahr 1992 auf kein Bundesland zutraf. Generell lassen sich somit zunehmende Asymmetrien zwischen den Kommunen der jeweiligen Bundesländer erkennen.

Ein Vergleich der Verschuldung der Kommunen in den jeweiligen Bundesländern erfordert die Berücksichtigung deren unterschiedlichen Größen. Diese lassen sich an der Einwohnerzahl bemessen, so dass eine Betrachtung der Pro-KopfVerschuldung zweckmäßig erscheint. Als nachteilig erweist sich bei einer derartigen Betrachtung allerdings, dass ein Demographieeffekt existiert, wonach sich bei gleichbleibendem absolutem Schuldenstand durch Aboder Zuwanderungen im Zeitablauf die Pro-Kopf-Verschuldung verändert. Während sich dieser Effekt bei Vergleichen westdeutscher Bundesländer wenig auswirkt und vernachlässigt werden kann, muss er bei Ost- und West-Vergleichen aufgrund anhaltend signifikanter Abwanderungsbewegungen aus den neuen Bundesländern hingegen beachtet werden. Abbildung 3.5 zeigt die gesamte Pro-Kopf-Verschuldung der Gemeinden in den 13 Flächenländern inklusive deren Ausgliederungen für die Jahre 2000 und 2007 auf.

Im Mittel trugen die Kommunen im Jahr 2007 eine Schuldenlast von 3.286 € pro Einwohner, wobei die Abweichungen vom Mittelwert durchaus signifikant ausfallen. Während in Mecklenburg-Vorpommern die Verschuldung mit 4.619 € pro Kopf am höchsten ausfiel, lag die Belastung pro Einwohner in Schleswig-Holstein bei lediglich 1.957 € am niedrigsten. Die fünf ostdeutschen Bundesländer wiesen allesamt höhere Pro-Kopf-Verschuldungen auf als alle westlichen Bundesländer, so dass im ostdeutschen Raum die durchschnittliche Verschuldung bei 3.583 € pro Einwohner und im westdeutschen Raum bei 3.224 € pro Einwohner lag. Im Zeitablauf verzeichneten nur drei Bundesländer einen Rückgang der kommunalen Verschuldung pro Kopf, wobei alle drei aus dem Osten stammen (Brandenburg, Thüringen und Sachsen). Speziell im Falle Sachsens lässt sich der starke Rückgang mit der Veräußerung der Dresdener Wohnungsbaugesellschaft im Jahre 2006 erklären (Junkernheinrich und Micosatt 2008, S. 33). Der höchste Schuldenanstieg fand mit 47 % bzw. 42 % hingegen in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz statt. Im Durchschnitt wuchsen die Pro-Kopf-Schulden der Flächenländer im betrachteten Zeitraum um 23 %, wobei die westdeutschen Länder mit 32 % über dem Durchschnitt und die ostdeutschen Länder mit negativen − 5 % deutlich unter dem

Abb. 3.5 Gesamte Pro-Kopf-Verschuldung der Kommunen nach Bundesländern für die Jahre 2000 und 2007. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Junkernheinrich und Micosatt (2008, S. 121))

Durchschnitt, aber auf einem höheren Niveau lagen. An dieser Stelle schlägt nun der erwähnte Demographieeffekt durch. Ein Vergleich der Verschuldungsentwicklung in absoluten Zahlen mit der Pro-Kopf-Veränderung zwischen den Jahren 2000 und 2007 zeigt für die westdeutschen Länder eine zusätzliche Differenz von + 1,2 %, wohingegen für die ostdeutschen Länder mit − 4,5 % ein zusätzlicher Schuldenabbau zu verzeichnen ist. Dementsprechend ist dort die absolute Verschuldung deutlich stärker gesunken, was jedoch durch die massiven Abwanderungsbewegungen teilweise kompensiert wurde, so dass im ostdeutschen Raum der absolute Verschuldungsstand insgesamt auf weniger Köpfe und im westdeutschen Raum auf mehr Köpfe verteilt wird. Sachsen-Anhalt weist mit − 7,7 % die größte negative und Baden-Württemberg mit + 2,9 % die größte positive Differenz auf.

Um die Pro-Kopf-Analyse einer detaillierteren Betrachtung zu unterziehen, werden nunmehr die Bereiche Verschuldung der Kernhaushalte der Städte und Gemeinden, d. h. fundierte Kreditaufnahme und Kassenverstärkungskredite getrennt untersucht. Abbildung 3.6 stellt hierzu die fundierte Pro-Kopf-Verschuldung der Kommunen getrennt nach Bundesländern für die Jahre 2000 und 2007 dar.

Im Jahr 2007 lag die fundierte Verschuldung der Gemeinden im Durchschnitt bei 1.037 € pro Einwohner und schwankte um die Werte 562 € (Baden-Württemberg) und 1.289 € (Nordrhein-Westfalen). Im Vergleich zum Jahr 2000 konnten

Abb. 3.6 Fundierte Pro-Kopf-Verschuldung der kommunalen Kernhaushalte nach Bundesländern für die Jahre 2000 und 2007. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Junkernheinrich und Micosatt (2008, S. 122))

die Pro-Kopf-Schulden dabei um durchschnittlich über 4 % gesenkt werden, wobei insbesondere Bayern (11 %) und Rheinland-Pfalz (13 %) eine deutliche Zunahme verzeichneten. Dennoch lässt sich aus diesen Zahlen keine generelle Schuldenkrise der Kommunen ableiten. Für eine Identifikation der finanziellen Probleme von Kommunen muss vielmehr eine detailliertere Betrachtung der Bestandteile der Kreditverschuldung erfolgen. Während die fundierte Verschuldung vor allem zur Finanzierung der Investitionstätigkeit genutzt wird und somit als weniger problembehaftete Verschuldung klassifiziert werden kann, sind Kassenverstärkungskredite ein Zeichen für die tatsächliche Verschuldungskrise der Städte und Gemeinden, da ihnen keine Vermögenswerte (Infrastruktur o.ä.) gegenüberstehen und außerdem in der Regel nicht der Zustimmung der Kommunalaufsicht bedürfen (Schwarting 2010, S. 353–354). Abbildung 3.7 zeigt die kommunale Verschuldung in Kassenverstärkungskrediten nach Bundesländern getrennt für die Jahre 2000 und 2007 auf.

Es zeigen sich deutliche Diskrepanzen zwischen den Bundesländern, worin sich letztlich die Auswirkungen einer kommunalen Finanzoder Schuldenkrise widerspiegeln. Neun Bundesländer verzeichneten einen Anstieg in Kassenverstärkungskrediten von mehr als 100 %. Dieselben neun Bundesländer wiesen dabei im Jahr 2007 die höchsten absoluten Verschuldungsniveaus mit Beträgen zwischen 175 € pro Einwohner (Schleswig-Holstein) und 1.115 € pro Einwohner (Saarland) aus. Die westdeutschen Länder übertrafen ferner mit 415 € die durchschnittliche Pro-

Abb. 3.7 Pro-Kopf-Verschuldung der kommunalen Kernhaushalte in Kassenverstärkungskrediten nach Bundesländern für die Jahre 2000 und 2007. (Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Junkernheinrich und Micosatt (2008, S. 122))

Kopf-Verschuldung der ostdeutschen Länder mit 190 € deutlich. Nur zwei Bundesländer (Bayern und Baden-Württemberg) nutzten die positive konjunkturelle Entwicklung zwischen 2005 und 2007 um den Bestand an Kassenverstärkungskrediten zu reduzieren.

 
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